国企改革进程过半 进入“新周期”

　　祝嫣然

　　结束了两年的负增长之后，国有企业利润在2016年实现了恢复性增长，今年上半年又交出了一份亮丽的成绩单。深化国企改革和供给侧改革，是国企质量和效益提升的动力，也为中国经济注入了强劲动能。

　　财政部数据显示，今年上半年国有企业利润总额14072.3亿元，同比增长24.3%，钢铁、有色等上年同期亏损行业持续盈利。就央企而言，今年上半年102家央企累计实现营业收入12.5万亿元，同比增长16.8%，已连续5个月保持两位数增长。

　　中国企业研究院首席研究员李锦对第一财经记者表示，国企经营形势有了显著好转，可能已经告别了长达6年的去产能、通缩和资产负债表调整期，进入了“新周期”的起点。在营收与利润回升的背后，是国资国企改革的成效显现。

　　管资本、放权

　　十八大以来，国资国企改革的顶层设计基本完成。国企负责人薪酬制度改革启动实施，不避利益藩篱。国企改革十项试点全面铺开，不断完善国有资产监管体制机制，中央企业兼并重组加速，部分重要领域混合所有制改革不断推进，公司制改革基本完成。国企改革“四梁八柱”拔地而起，从“设计”迈向“施工”。

　　国资委主任肖亚庆今年3月在辽宁调研时表示，“1+N”文件体系已基本形成，共同形成了国企改革的设计图、施工图。下一步工作关键是抓落实，实行“一企一策”，切实解决制约国企改革发展的突出问题。

　　2015年9月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)，这是新一轮国资国企改革的纲领性文件。《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

　　新一轮国有企业改革，是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化。《指导意见》指出，国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

　　十八大以来，国资委不断探索完善国有资产监管体制机制，推进国有企业结构调整、创新发展，为实现国有资产保值增值、防止国有资产流失、发展壮大国有经济作出了贡献。

　　不过，与此同时，国有资产监督机制尚不健全，国有资产监管中越位、缺位、错位问题依然存在，急需加快调整优化监管职能和方式，推进国有资产监管机构职能转变，进一步提高国有资本运营和配置效率。

　　由管实物形态的国有企业向价值形态的国有资本转变，关键一步是“放权”。今年4月，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确精简43项国资监管事项。其中，取消26项，今后国资委不再直接规范上市公司国有股东行为，取消央企年金方案、央企子企业分红权激励方案等事项的审批，由企业依法自主决策；下放9项，今后延伸到央企子企业的管理事项原则上归位于企业集团；授权8项，涵盖了经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理以及职工工资总额审批等企业呼吁多年的事项。

　　李锦对第一财经记者表示，国资监管体制改革是国企改革的重要内容，国资委放权和从管人、管事、管资产转变为管资本是改革的核心议题，这个文件明确了国资委作为出资人的监管权力和责任清单。改革意味着经营权将更多地下放到企业，让企业成为独立的市场主体，增强企业活力。但是，国资委如何真正“放得下”，企业如何“接得住”，还需要在实践中不断探索。

　　终身追责

　　作为管资本的专业平台，国有资本投资、运营公司在原有2家试点的基础上，已经扩展到了“2+8”共计10家，即诚通集团、中国国新2家运营公司试点，和国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家投资公司试点。37家省级国资委中，有21家改组组建了52户国有资本投资、运营公司。

　　目前诚通集团、中国国新两家企业主要管理4只基金，总规模合计8500亿元，初步形成了系列化、差异化、协同化运营公司基金系。其中，中国国有企业结构调整基金、中国国有资本风险投资基金已经开展实质性的运作，也取得了很好的效果。

　　这些基金的成功发起和实际运作，将央企、地方企业、金融企业和社会资本等各方资金集聚起来，为央企结构调整和转型升级提供了融资新渠道和投资新机制。

　　国务院国资委研究中心研究员胡迟告诉第一财经记者，按照“一企一策”的原则，各级国资委要继续推进国有资本投资、运营公司的试点工作，在落实国有资本投资、运营公司董事会职权的基础上，在产权管理等方面明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，充分发挥国有资本投资、运营公司的平台作用，促进国有资本合理流动、提质增效。

　　胡迟表示，各级国资委大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，应重点防止行政化、叠床架屋、增加管理链条；其次是防止简单翻牌；再就是防止资本投资、运营公司被虚化等问题。

　　国资委“管资本”在不断放权的同时，更要守住保障国有资产安全这条底线。《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》于2015年底公布，明确了加强企业内部监督、外部监督、社会监督及追责制度四个方面。2016年发布的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，明确了九大方面54种需要追责的情形，在国企发展历程中第一次提出“实行重大决策终身责任追究制度”。

　　李锦告诉第一财经记者，由于国企管理人员岗位调动频繁，任期都比较短，所以部分管理人员通过大量投资获取短期效益。终身追责制度就是要求管理人员不仅为自己的任期绩效考虑，还要着眼于企业长远发展。

　　央企重组成效初显

　　从去年开始，央企重组步伐明显加快，2016年被业内称为“央企重组年”。十八大以来，国资委按照适应行业产业发展要求，推动了15对28家中央企业重组整合，目前国资委监管的央企已经调整到101家。

　　纵观央企的重组方式，大致可以分为四种情况：一是强强联合的重组，比如原中国南车和中国北车重组形成的中国中车，原中国远洋和中国海运重组形成的中国远洋海运，原宝钢、武钢重组形成的宝武集团。

　　通过内部整合，重组前的重复投资、恶性竞争、力量分散等问题有效解决，协同效应不断显现。宝钢、武钢重组前亏损上百亿元，利用重组的机会，深化改革、调整结构、压减过剩产能近千万吨，重组后实现盈利70亿元。

　　重组也增强了企业规模实力，行业地位和话语权显著提升。中国中车集团已成为全球规模最大、产品最全、技术领先的轨道交通装备企业，产品覆盖了全球83%拥有铁路的国家，全球轨道交通市场占有率达到了25%。同时，还带动了国内机电、电子元器件等20个配套产业的转型，和上千家中小配套企业的发展，为发展我国高端装备制造业和实现“2025制造强国战略”发挥了突出作用。

　　二是优势互补的重组，比如原中电投集团和国家核电重组形成的国家电投。国家电投整合了国家核电和中电投集团科研资源，组建中央研究院，全面完成CAP1400核电机组的研发设计，申请专利1529项，发布123项行业和国家标准，形成了支持三代核电自主化发展和走出去的标准体系。

　　三是吸收合并的重组，比如招商局集团和中国外运长航的重组；四是共建共享的新组建方式，比如三家通信企业共同出资成立了铁塔公司，节约了大量的土地资源、节省大量投资。

　　国资委副秘书长彭华岗6月在国资委媒体吹风会上表示，央企重组不是为了减户数，而是更加关注重组的内涵和实效；不是仅仅停留在物理变化上，而是追求发生化学反应。

　　北京交通大学中国企业兼并重组研究中心执行主任张金鑫接受第一财经记者采访时表示，以前的央企重组整合是在已有制度框架内的重组，目前面临的难题是如何在规模扩大的同时，通过内部重组剥离低效无效资产。虽然各家企业均有主业，但当前大部分央企涉及的行业仍显过宽，央企内部各附属企业的效益和实力参差不齐。

　　张金鑫称，“只吃不吐”就无法形成国有资产的良性流动和国有资本的有效增值。但如何平稳有序地处置应战略性退出的业务，既需要企业的操作经验和智慧，也需要制度和舆论的配合，这些目前仍是制约央企重组效果的难题。

　　中国远洋海运集团董事长许立荣此前接受第一财经记者采访时表示，重组整合不能是简单地“1+1”合并，更不能“穿新鞋、走老路”，而要把经营管理模式创新作为一条主线，以深度创新求最大改革红利。

　　公司制改革接近尾声

　　今年国企改革的亮点之一，是年内将完成公司制改革。目前仍有69户央企集团公司和3200户左右的央企各级子企业是全民所有制，今年年底，这些企业将全部完成公司制改革。

　　国务院办公厅7月26日对外公布的《中央企业公司制改制工作实施方案》(下称《实施方案》)提出，2017年底前，按照《全民所有制工业企业法》登记、国资委监管的中央企业(不含中央金融、文化企业)要全部改制为按照《公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

　　业内人士分析，国企改革正向纵深推进，完成央企公司制改革特别是央企母公司层面的改革，将为下一步进一步推进规范董事会建设、股权多元化和混合所有制改革打下基础。

　　截至2016年底，国资委监管的中央企业各级子企业公司制改制面达到92%。其中，东方电气集团、中广核、上海贝尔3家企业全面完成了公司制改革，中国国电、中国一重、中国铁建、建筑设计集团、中国航信、武汉邮科院、华侨城集团7家中央企业二级及以下子企业全面完成改制。

　　省级国资委监管企业改制面超过90%，其中辽宁、吉林、江苏、福建等19个地方国资委所监管一级企业全部完成公司制改制。

　　国家电力投资集团公司董事长、党组书记王炳华在该集团2016年社会责任报告发布现场对第一财经记者表示，央企集团层面的公司制改制比子企业做这件事难度更大，有了子企业改制的基础，现在已经到了推动集团层面改革的最好时机。

　　李锦告诉第一财经记者，今年完成整体改制处于收尾阶段。公司制改革的目标不是为了完成数量，而是在《公司法》的要求下，建立现代企业制度和公司治理结构以及市场化的运营体制。

　　李锦同时指出，公司制改革目前面临的问题是，一些企业虽然在形式上改制了，也建立了董事会，但是本质上并没有建立现代企业制度，董事会制度并未真正落实。

　　国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明在媒体上表示，尚未改制的企业有很多是国资委监管的一级企业集团，或被兼并重组后的二级、三级企业，资产规模大、业务范围宽、地域分布广，清产核资、资产评估的工作量会非常大。而且，由于这些尚未改制的企业都是老国企，历史遗留下来的土地、债权债务、人员安置等纠纷或问题多，要在短时间内有效解决好非常不容易。

　　值得注意的是，此次《实施方案》重申了公司制改制的支持政策，在国有划拨土地处置、税收、工商变更登记和业务资质资格承继等方面提出了相关政策支持，为公司制改制工作的顺利推进奠定了良好基础。

　　混改仍是突破口

　　混合所有制改革也是今年国企改革的重要突破口，多位业内专家预测，今年垄断领域的央企混改以及地方国企混改将有实质性的突破。

　　在去年国家发改委与国资委等部门选定9家央企作为首批混改试点的基础上，今年又圈定了10家作为第二批试点企业，第三批试点企业则正在遴选之中。各省、自治区、直辖市也都在马不停蹄地甄选混改试点企业，全国范围内混改规模效应已初步显现。

　　国资委今年6月披露的一组数据显示，十八届三中全会以来，中央企业及下属企业共推进混合所有制改革1995项。截至2016年底，央企集团及下属企业混合所有制企业(含参股)占比达到了68.9%，上市公司的资产、营业收入和利润总额在央企“总盘子”中的占比分别达到61.3%、62.8%和76.2%。省级国资委所出资企业及各级子企业(合并报表范围内)混合所有制企业占比达到了47%。

　　彭华岗表示，近年来，混改呈现出几个特点：一是速度加快。2016年新增混合所有制改革项目数同比增长45.6%。截至2017年3月底，省级国资委监管各级企业中混合所有制企业数量较2016年底增长3%。

　　二是层级提升。央企二级子企业混合所有制企业户数占比达到了22.5%。截至2017年3月底，126家省级国资委监管的一级企业集团层面完成了混改。

　　三是领域拓展。在石油、天然气、电力、铁路、民航、电信、军工等行业和领域，选择19家企业开展重点领域混合所有制改革试点，实现了向社会资本放开竞争性业务。

　　四是机制转变。越来越多的竞争性企业在混改中进一步调整股权比例，促进企业形成了有效制衡的法人治理结构。同时，通过探索实施经理层市场化选聘和身份转换、员工持股等，推动企业形成了灵活高效的市场化经营机制。

　　去年年底的中央经济工作会议明确，混改是国企改革的重要突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

　　今年年初，多家央企、地方国企纷纷表态要推动混改。多省份相继公布混改、员工持股实施细则甚至明确试点企业名单。上海、云南、新疆、吉林等地积极推进市属企业上市及资产证券化，福建、北京、青海等力推员工持股试点，四川、天津等将推动员工持股年内落地。

　　李锦建议，应遵循国有企业改革工作规律，下放改革权力。调整改革工作策略，以改革目标与评价标准为抓手，取消各项改革试点的审批机制，建立经常性改革试验探索机制，建立严格的督查、问责机制，以期达到确保改革落地的目标。

　　李锦告诉第一财经记者，国企改革依然任重道远，潜力还没有充分释放出来。如何发挥市场在资源配置中的决定性作用，克服所有权与经营权分不开的弊病，克服秩序不规范、规则不统一、竞争不充分的弊病；如何坚持和完善基本经济制度，引进社会资本，增强国有经济活力、控制力、影响力，都是改革需要探索和深化的领域。

　　国务院国资委党委委员、总会计师沈莹此前接受第一财经记者采访时表示，2017年将加快各项国企改革措施落地，释放改革动能，为供给结构调整、提高劳动生产率破除障碍，为振兴实体经济拓展更多的发展空间。

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