“《指南》甚至带着些许‘慈母意’。”刘浚说，不但列举法律风险高的价格行为及处罚，也相当详细地列举了可以做什么、鼓励做什么，由轻到重区分档次。另外，除了让行业协会回归市场秩序维护者的身份，这也是为了确保价格机制改革能更好地落地生根

　　国家发改委日前发布了《行业协会价格行为指南》(以下简称《指南》)，旨在进一步引导行业协会在促进行业、产业健康发展和公平竞争等方面发挥作用。对于行业协会从事的可能违反价格法、反垄断法等法律法规的价格行为风险予以提示，对行业协会评估其各类价格行为的合法性给予指引。

　　业内专家指出，该《指南》的重要意义首先在于，重申了行业协会的社团法人属性，防止“政企不分”给企业发展带来阻力。其次，防止行业协会参与组织行业价格垄断，扰乱市场经济。

　　此外，相对于反垄断法、价格法，《指南》区分档次，列举法律风险由轻到重。专家指出，其目的不仅在于监督和严惩，更在于促使行业协会做好本职工作，带动全行业健康发展，确保市场经济有序运行。

　　极具“慈母意”的文件

　　据了解，此次《指南》并不涉及个别承担特殊职能的全国性行业协会商会，主要针对的是属性为社团法人的行业协会。

　　“《指南》第一个重要方面是，重申了行业协会的非官方属性。”一位不愿具名反垄断法专家对法治周末记者说，目前大部分的行业协会、商会是民间性组织(属性为社团法人)，是介于政府、企业，商品生产经营者之间的社会中介组织，起到咨询、沟通、自律、协调等作用。多数已切断了与原主管单位或行政机关的利益链条。

　　而目前存在的问题是，某些行业协会实际上还是由行政机关(在职/非在职)人员担任或兼职。该专家指出，这种“政企不分”的状况，导致一些强势部门的行业协会与行政机关之间无法厘清千丝万缕的联系，甚至对该行业的企业实行一些霸王条款，给企业带来了较为沉重的负担。

　　今年2月8日，国务院总理李克强在其主持召开的国务院常务会议上，指出国务院部门要带头以更大决心进一步清理和降低涉企收费，尽快推出一批制度性、管长远、见实效的清费举措，加大审计、督查力度，坚决杜绝中介机构利用政府影响违规收费，行业协会商会不得强制企业入会或违规收费。抓紧建立收费目录清单制度，切实减少涉企收费自由裁量权。

　　4月，发改委、财政部、工信部、民政部印发《关于清理规范涉企经营服务性收费的通知》，明确“坚决杜绝中介机构利用政府影响违规收费”等要求。

　　5月16日，民政部发布了《关于清理规范已脱钩全国性行业协会商会涉企收费的通知》，要求清理规范2017年4月30日前已脱钩的全国性行业协会商会(含民政部直接登记全国性行业协会商会)的涉企收费，共152家。各业务主管单位负责清理规范其他全国性行业协会商会涉企收费。明确提出违规收费行为，必将取消。

　　“相比《关于清理规范已脱钩全国性行业协会商会涉企收费的通知》，《指南》将其涉及到的可能涉嫌违法的以及合法的行为予以更详细的明确。”

　　《指南》和价格法、反垄断法等法律“刚柔相济”，对于规范行业协会价格行为一起起到监督、约束作用。”中国人民大学法学院教授刘浚对法治周末记者说，因为行业协会是政府与企业间的重要纽带，不仅为相关部委提供大量的行业数据，且帮助企业解决现实问题，协调企业间、行业间矛盾等，其作用不可或缺。

　　“《指南》甚至带着些许‘慈母意’。”刘浚说，不但列举法律风险高的价格行为及处罚，也相当详细地列举了可以做什么、鼓励做什么，由轻到重区分档次。例如，第四条，要求政府相关主管部门鼓励、支持行业协会开展价格和反垄断法律宣传、教育、培训等工作。第五条告诉行业协会哪些没有法律风险，第六条是风险较小的行为，第七条是涉及法律风险较大的行为，第八条列举的是法律风险很大的价格行为，第九条到第十二条，列举的是法律风险极高的价格行为。

　　“因此，《指南》是较为柔和的监督监管手段，其目的还是为了兴利除弊，让行业协会见贤思齐，慎独自律。”

　　“另外，除了让行业协会回归市场秩序维护者的身份，这也是为了确保价格机制改革能更好落地生根。”刘浚表示，前不久发改委发布《政府制定价格行为规范》(修订征求意见稿)，明确进一步缩小政府制定价格的范围，完善制定价格依据，强化公众参与决策等等方面的内容。将价格机制改革提到很重要的位置上，甚至可以说是经济体制改革成败的关键。价格机制改革是《指南》出台的一个重要背景，同时也意味着行业协会价格行为也将朝着价格机制改革的道路迈进。

　　监管日渐严格

　　上述不愿具名的反垄断法专家表示，《指南》另外一个侧重点是，要求行业协会回归其本来的协调、组织、监督等职能上，从而引导行业、产业健康有序发展，避免市场垄断、不良竞争等行为的发生，避免其成为垄断行为的组织者。

　　对此，北京安杰律师事务所主任詹昊也表示了相同的看法。据詹昊介绍，在其经手的行业垄断案例中，一些行业的多家企业联合，共同哄抬价格，其中该行业协会起到了主要组织作用。甚至对于一些不愿意加入“价格卡特尔”的企业实施强制措施。

　　詹昊对法治周末记者说，随着我国市场经济的不断完善，发改委、工商局等对于行业协会参与组织的价格垄断方面的监督、查处力度也会越来越规范、严格。

　　例如，7月初，国家发改委网站上公布了对杭州市富阳区造纸协会以及该协会组织下17家造纸企业的处罚决定。对富阳区造纸协会依法撤销登记，对17家企业罚款778万元。这可以说是近期处罚最重的行业垄断案。

　　该案件是由富阳区造纸协会组织浙江鸿昊、浙江新胜大等17家造纸企业召开行业会议，共同协商上调卷筒白板纸价格，并达成了“对本次价格调整，企业应自觉执行到位”“调价分阶段执行，首次每吨上调200元”“企业间相互监督，发现问题及时通报协会秘书处，秘书处将按‘自律规则’进行检查和处理”等“协议”。

　　詹昊告诉记者，一般由行业协会组织本行业经营者上调价格，违反的是反垄断法第十三条规定、第十四条规定和第十六条规定。上述三条规定分别是：“禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格、限制商品的生产数量或者销售数量等垄断协议”“禁止经营者与交易相对人达成固定向第三人转售商品的价格、限定向第三人转售商品的最低价格等垄断协议”“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”。

　　对其处罚应按照反垄断法第四十六条的规定，即：对于经营者责令停止违法行为、没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款，尚未实施所达成的垄断协议的，可处五十万元以下罚款。

　　对于行业协会违反反垄断法的行为，处以五十万元以下罚款，情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。可以见得，对于富阳区造纸协会以及17家企业的处罚相较以前是相当严格的。

　　对价格违法的调查途径

　　发改委官网的“12358价格监管平台网上价格举报系统”不但接受价格违法、违规的举报，且监管平台每个月都有价格举报分析报告，对于违规、违法行为及时制止，予以处罚。

　　对于价格违规、违法的调查途径主要有三个方面。上述反垄断法专家介绍，第一是举报。上下游企业或买家发现价格问题，判断该地区行业内有可能达成合议行为，向当地的发改委、工商局举报。

　　第二是自首。违规参与主体主动到发改委、工商部门自首，并且提供较为重要的信息，愿意配合调查，可以免以处罚。

　　“往往是国际大型企业才会主动‘自首’。”该专家向记者举例说明，在反垄断领域较为重大的案例，发改委对日本8家汽车零部件企业和4家轴承企业价格垄断行为处罚(罚款12.35亿元)时，日立公司主动向我国发改委报告与相关企业达成垄断协议的情况，并提供重要证据，随后不二越(日本一家公司名称)等企业也纷纷自首。按照我国现行的反垄断法规定，对于越早主动自首，提供重大线索且愿意配合的企业，可以酌情减免处罚，从而对日立等较早“自首”企业减免处罚。

　　相对来说，国内违规参与主体往往较少主动“自首”。该专家介绍，原因有两点：其一，中国中小企业占大多数，本身条件较弱，应对风险能力不足，违规被处罚后或一蹶不振，或因违规成本较低，并不能给企业带来影响，不选择“自首”。其二，以往，对于关乎国计民生的违规参与主体查处的力度也不是很大，或是约谈，违规主体及时整改，并作出承诺，从而免于处罚。这些主体也没有“自首”的冲动。

　　第三个调查途径是发改委、工商总局，通过价格方面的监控，发现某行业价格波动不科学，从而开始着手调查。

　　“就目前接触到的案件看，前两种发现违规的情况占多数。”上述专家说，当然，价格的非正常波动对于发改委、工商局的调查来说是一个线索。对违规参与主体进行处罚，务必找到他们之间的合议。这个合议指的是，或是内部文件、电话、微信等，或是几个参与主体的承认，以此作为处罚的依据。

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