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近日，辽宁省政府印发了《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》，提出探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。全国多地更是陆续出台各种鼓励生二孩的奖励政策。不久前，全国人大公布的个人所得税法修正案草案（征求意见稿），也拟将 “子女教育支出”一项扣除。

　　政策利好的背后，是出生人口开始下降的现实。据国家统计局数据，2017年中国全年出生人口1723万人，比2016年减少了63万人，比卫计委预计的2023.2万出生人口，又少了300万人。

　　二孩政策自2016年1月日起至今已经实行了两年多，各地也陆续修改了地方条例，延长了产假，但人们对此还是没有太多热情。

　　年轻人不愿意生孩子，原因除了养不起，大概就是没人照顾小孩了。无论是即将为人父母，还是已经带了两三年小孩，摆在年轻夫妻面前的难题就是：谁来带孩子。不是所有家庭都有钱支撑全职妈妈的梦，也不是所有的老人都有时间有意愿带孙辈。

　　而当你愿意支付一定价钱，求助市面上专业的托儿机构，偌大一个城市里竟然难觅托儿所踪迹。

　　有意思的是，如果你回到三四十年前，你会发现托儿所曾经在中国遍地开花。有人为此感慨，中国人也曾经普遍享受过托儿所这样的福利。

　　那么，为什么中国的托儿所如今都消失了？幼儿抚养只是家庭的责任吗？托儿所可以交给市场来运作吗？

　　曾几何时，托儿所遍布中国各机关单位、街道小区。然而，这些托儿所在数量上取胜，在质量上却堪忧，能够覆盖到的人群也很有限。中国的确有过托儿所遍地的时代，但大多数中国人并没有享受到过优质的托儿服务。

　　当这些托儿所都慢慢消亡后，中国也迟迟没有形成一个正常的托儿市场。这其中既有市场和政策的因素，也受到出生人口下降的影响。

　　不过，这并不意味着托儿所就没市场了。2016年卫计委的调查显示，即便家里有老人参与看护儿童，依旧有33.8%的家庭表示有托育需要。

　　放眼全球，无论是国际上幼儿托管公认最好的国家丹麦，还是市场化程度更高的美国，政府对幼儿托管的财政支持和质量监管缺一不可。

　　更重要的是，幼儿抚养不只是家庭的责任，这可能是我们更该改变的意识。

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　　缺少法律规定的托儿所

　　幼儿园和托儿所都是对学龄前儿童的保育和教育，两者并没有清晰的“楚河汉界”。

　　幼儿园，属于学前教育，这是世界的共识。然而，幼儿托管，其保育和教育两项功能交织，其教育内容更多涉及人之本能——说话、走路、吃饭、玩耍皆教育，而非规范的经验知识。

　　在性质上，它们是否属于教育，在国际上有不同的认知。一般来说，幼儿托管分别由社会福利部门、卫生部门、教育部门管理，或者，由多部门共同管理。

　　正是由于界限模糊，发达国家在制定法律时，一般将托儿所与幼儿园一并纳入，整体上，托儿所与幼儿园监管标准差异并不大。

　　我国的《教育法》、《民办教育促进法》等法律都提到了学前教育，但对托儿所性质没有作出规定。

　　1989年，中国教育部门制定的《幼儿园管理条例》第二条规定：本条例适用于招收三周岁以上学龄前幼儿，对其进行保育和教育的幼儿园。显然，条例十分清晰地将为3岁以下服务的托儿所排除在外了。

　　2003年，国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知中，使用了“幼儿教育”这个概念，但只是提到了“（教育部门）与卫生部门合作，共同开展0-6岁儿童家长的科学育儿指导”，没有涉及托儿所的监管。

　　2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》仍然延续了学前教育特指幼儿园的传统。

　　由上可知，在中国，幼儿园有非常明确的法律法规，而托儿所恰恰相反，根本没有相关法律规定。

　　按照“法无禁止即可为”的原则，托儿所应该是一个自由进出的行业。地方教育部门是否能够将托儿所定性为学前教育并纳入监管还存在很大的法律争议。

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　　被资本冷落的托儿所

　　据教育部统计，2016年，全国在园幼童约4414万人，相比10年前，增长了差不多1倍（95%），适龄儿童入园率达到77.4%。

　　世界平均水平为48.5%（2015年），OECD（经合组织，由发达国家组成）平均水平为83.8%（2011年）。但很多发达国家的义务教育的入学年龄为5岁，并不完全具备可比性。

　　可以说，中国的幼儿园教育已经取得了很大成绩，就入园率而言，相当接近发达国家的水平。

　　民办幼儿园是近10年幼儿教育发展的主力，它服务的儿童占到了55.2%。近10年入园儿童增量的77.3%由民办幼儿园完成。

　　华南地区的广州，民办幼儿园高达到67%、深圳达96%。

　　相比之下，上海民办幼儿园约32%、北京为35%。

　　按照上海教育部门的统计，2016年，上海地区独立设置的托儿所只有区区21所，托管人数仅4342人（幼儿园为56万），相比10年前反而减少了63%（幼儿园增加86%，民办幼儿园更是巨增约298%）。

　　即便考虑到教育部门只是统计了获得许可的合法托儿所数据，这种反差也是发人深思的。

　　按照上海教育部门制定的《上海市民办早期教养服务机构管理规定》，在最受社会关注的场地标准方面，只是规定儿童活动室人均不少于5平方米（建筑面积约7平方米，总使用面积不低于100平方米），其它辅助用房并没有量化标准。

　　根据2005年版的上海市《普通幼儿园建设标准》，人均建筑面积最低也要达到14.13平方。

　　即便是按照2017年1月1日开始实施的教育部新版《幼儿园建设标准》，最低标准可至9.26平方，幼儿园准入标准仍然高于托儿所。