《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》出台——硬约束助力国企降杠杆

　　国有企业降杠杆是结构性去杠杆工作的重中之重。近年来，我国经济总体杠杆率保持基本稳定，但国有企业杠杆率依然较高。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（以下简称《指导意见》），打破了国有企业的预算“软约束”，让国有企业资产负债有了“硬约束”，为解决国有企业债务问题建立了长效机制。

　　根据《指导意见》，“国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点”。“届时，大部分国有企业的资产负债率将接近行业平均值，基本回归合理水平。”国家发展改革委经济研究所副研究员李世刚说。

　　短期内利于降杠杆、防风险，长远将为国有企业预算约束建立长效机制

　　近年来，党中央、国务院高度重视国有企业债务风险问题，对企业降杠杆作出一系列重大决策部署，并取得了显著效果。经过多方努力，一度高企的国有企业资产负债率已经出现下降。

　　“2018年7月，全国国有企业资产负债率为64.93%，较去年同期下降约1个百分点。”国家金融发展实验室特聘研究员栾稀告诉记者，与此同时，国有企业的资产负债率依然高于同期民营企业。2018年7月，我国工业企业中国有企业的平均资产负债率为59.4%，高出同期私营企业近4个百分点，而在2018年以前，这一差距曾达10个百分点左右。据介绍，当前我国不同部门之间，杠杆率最高的是企业部门，而企业部门的债务2/3以上又聚集在国有企业，降低国有企业资产负债率成为结构性去杠杆的重要攻坚任务。

　　“长期以来，由于国有企业内部治理结构不完善、外部约束机制不健全，国有企业资产负债约束较少，举债融资时通常不会过多考虑杠杆率或资产负债率的高低，过度融资、规模冲动问题比较严重，造成债务规模无效扩张和各类债务风险交叉传染。”李世刚表示。

　　对此，《指导意见》坚持全面覆盖和分类管理相结合、完善内部治理与强化外部约束相结合、提质增效与政策支持相结合这三个原则，从指标约束、自我约束、外部约束三方面打破了国有企业的预算软约束。“短期内，这将有助于降低国有企业杠杆率、防范化解国有企业债务风险；长远看，它会强化国有企业的公司治理，建立和完善国有企业资产负债约束的长效机制。”栾稀说。

　　因业施策、有扶有控，分行业设置约束指标标准

　　有效的资产负债约束，既需要全面覆盖，也需要分类管理。

　　“一方面，建立完善国有企业资产负债约束必须‘无死角、无盲区’，把所有行业、所有类型国有企业都纳入到资产负债约束管理体制中来。另一方面，也要考虑到不同行业国有企业资产负债特征不尽相同、资产负债率差异较大。”李世刚介绍道，目前高负债率的国有企业主要集中在原材料、电力煤炭能源、重化工、钢铁、有色、公路铁路等行业，而制药、皮革制品、食品饮料等轻工业和医药、生物、消费、高科技等行业国有企业的高负债率问题则并不突出。

　　为此，《指导意见》提出要根据不同行业资产负债特征，分行业设置国有企业资产负债率基准线、警戒线和重点监管线等各类约束指标标准，以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为预警线，加10个百分点为重点监管线，从而避免了设置单一标准而出现过松或过严问题。

　　“对于产能过剩行业，要严格管控国有企业资产负债率，对于战略性新兴产业企业、创新创业企业等，则灵活适度掌握，体现了因业施策、有扶有控的基本原则。”李世刚同时表示，由于企业资产负债率存在一定周期波动性，《指导意见》中的资产负债约束标准使用的是可动态调整的年度值而非固定值，为的是不过多干扰企业根据市场变化调整资产负债结构的自主性。

　　完善内部治理、强化外部约束，提高约束的有效性和可行性

　　有效的资产负债约束，既需要完善内部治理，也需要强化外部约束。

　　李世刚表示，我国国有企业资产负债结构不合理的原因较为复杂，“既有对过度举债融资行为缺乏日常约束管理、集团对所属子企业资产负债约束不到位、内源性资本积累意愿能力不强等内部治理问题，也有缺乏科学规范的企业资产负债监测及预警体系、对高负债企业协同约束和考核惩戒力度不足等外部因素，需要针对不同成因综合施策，提高政策的有效性。”

　　“通过内外部约束相结合，《指导意见》实现了国有企业、国有资产管理部门、金融机构、社会信用的共同约束，提高了约束的有效性和可行性。”栾稀分两方面介绍了《指导意见》中的具体举措：

　　在自我约束方面，《指导意见》明确国有企业是资产负债约束的第一责任主体。一是要求企业根据相应的预警线和监管线结合行业及自身实际，合理设定企业资产负债率和资产负债结构；二是将资产负债约束纳入国企常规公司治理的一部分以加强日常管理，如国有企业管理层要审慎开展债务融资活动等、董事会要对资产负债状况及未来资负计划进行审议、主动向债权人通报财务困境依法依规协商处置等；三是强化国有企业集团对子企业的资产负债约束，避免母子企业、子企业之间的风险传染；四是国有企业要提高盈利能力，增强内生资本积累能力。

　　在外部约束方面，《指导意见》对国资管理部门、金融机构提出了相关要求。一方面，相关国有资产管理部门要加强监测监督。要根据风险大小列出重点关注和重点监管的企业，同时，对重点监管的企业建立优化债务结构、开展股权融资、债转股、依法破产等降负债机制，此外还要将降杠杆、减负债的成效作为企业考核和评价的重要内容。另一方面，金融机构也要加强对高负债企业的协同约束。《指导意见》对重点关注企业和重点监管企业设置了融资限制，如要求不得对重点监管企业新增债务融资等。此外，《指导意见》还通过国企负责人负全责、中介机构、社会信用体系等强化了企业财务失信行为的联合惩戒机制。

　　“资产负债约束不仅要建立在机制上，同时也要解决体制衍生出的难题。”栾稀认为，地方融资平台替地方政府融资、国有企业主动或被动承担政府职能或公共服务职能是国有企业债务问题、地方政府债务问题的共同难题，“对此，《指导意见》要求‘厘清政府债务与企业债务边界’，以解决政府债务和国企债务互相缠绕的体制难题。”为了给国有企业降杠杆工作创造良好政策和制度环境，《指导意见》还提出一些配套措施，如盘活存量资产、完善多渠道资本补充机制、推动兼并重组、依法依规实施破产等。

　　“国有企业降杠杆、减负债是我国经济转向高质量发展阶段必须过的坎、爬的坡。”李世刚认为，《指导意见》为建立国有企业资产负债约束机制明确了方向、原则和途径，“下一步要抓好贯彻落实，为我国经济实现长期持续健康发展奠定坚实基础。”