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[ 当前经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。推动超大特大城市按照实际管理服务人口来配置公共资源，有利于提升这些中心城市辐射和带动周边地区发展的能力，更好地发挥中心城市应有的带动作用。 ]

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除了常住人口，实际管理人口也是一座城市人口集聚能力的重要体现。尤其是不少大城市的实际管理人口远超常住人口。

数据显示，目前包括北上广深、成都、重庆等城市的实际管理人口均已超2000万，不少强二线城市的实际管理人口超过1000万。这也对城市公共资源如何合理分配，提出了更高的要求。

多城实际管理人口远超常住人口

今年的广州市政府工作报告提到，年初以来，新冠肺炎疫情席卷全球，作为实际管理服务人口超过2200万、流动人口超过1000万的超大城市，作为四通八达的国际综合交通枢纽、国家对外交往中心之一，广州经受了疫情带来的严峻考验。

这是广州首次披露实际管理人口，此前各地公布的一般是常住人口。根据广州市2019年统计公报，到2019年末，广州市常住人口达1530.59万人，较上年末增加40.15万人，年末户籍人口达953.72万人。

也就是说，广州实际管理服务人口比常住人口多了近700万人。其中的差异在于，通常来说，常住人口是统计部门的数据，统计的是居住时间超过半年的人口数量，这一数据没有涵盖短期逗留的人口，比如商务出差、旅游、就医等人群。但经济发达的大城市，这一类短期逗留的人口往往相当多。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者分析，常住人口和实际管理人口是两个概念，相比常住人口，实际管理人口包括了短期逗留的人口，“比如短期到广州出差的人，只逗留几天，几天后又有其他人来广州出差，这部分群体就是实际管理人口。”

作为整个华南地区政治、文化、商业、教育、交通、医疗等中心，广州日常有大量的短期逗留人口。以医疗为例，广州的全国百强医院数量仅次于京沪，华南地区不少疑难杂症病患都会选择到广州就医。

在广州越秀工作、老家海南儋州农村的林先生说，村里时常有村民到广州来就医，“因为海南整体医疗较为落后，很多病在海南看不了”。

另外，作为千年商都，广州吸引的商业客流数量庞大。广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析，广州有全国最发达的商贸专业批发市场，有大量的从业者、外来采购者，这些人中有相当一部分是短期停留。反映在地铁客流上，这部分群体是不用赶上下班高峰的，因此广州地铁的上下班高峰期客流可能不如北京、上海，但在非高峰期，客流强度超过了京沪。

除了广州，深圳、成都等城市的实际管理人口也超过了2000万人。今年5月，深圳市官方透露，目前深圳实际管理人口约2200万人。而根据2019年深圳市统计公报，全市年末常住人口1343.88万人，比上年末增加41.22万人，其中常住户籍人口494.78万人。也就是说，在深圳短期驻留的人口高达900万人左右。

另外，目前深圳常住户籍人口不到500万人，占实际管理人口比例仅为22.5%。也就是说，走在深圳大街上，每5个人中就有4个非深圳户籍，户籍与非户籍人口呈现明显的倒挂现象。

同样，成都的实际管理人口也迈入了2000万级。据媒体报道，目前成都实际管理人口达2100多万，而去年成都的常住人口为1658.1万人，可见成都实际管理人口比常住人口多出了400多万。

除了广深蓉三城，实际管理人口超过2000万大关的至少还有北京、上海、重庆三个城市。尽管京沪没有公布实际管理服务的人口数量，但这两个城市目前的常住人口都已经超过了2000万大关，若加上短期驻留人口，甚至可能超过3000万人。以北京为例，早在2014年就有报道称，每天有70万人在北京看病。

重庆的常住人口超过3000万人，不过考虑到重庆总面积达8.24万平方公里，相当于一个中等省份的规模，因此作为城市统计的话，主要还是考虑主城区的人口规模。今年5月，重庆主城都市区工作座谈会发布消息，重庆主城区要扩容，构建一个更大的“主城都市区”。扩容之后的“主城都市区”将包括原主城9区，以及渝西地区12区，共21个区。主城都市区面积、常住人口、经济总量分别达到2.87万平方公里、2027万人和1.8万亿元。

除了这六个城市，其他一些强二线城市的实际管理人口也超过了1000万人，甚至在向2000万人迈进。以电商之都杭州为例，尽管2019年杭州的常住人口刚刚突破千万大关，但今年2月杭州官方透露，杭州在年前的实际管理人口达1600万，春节期间500万人回去了，剩下1100万人留在杭州。

同样的，今年1月，武汉市市长周先旺表示，因为春节和疫情的影响，目前有500多万人离开武汉，还有900万人留在城里。也就是说武汉年前有实际管理人口1400多万人，这比当前武汉的常住人口多出了300万。

按实际管理人口配置资源

实际管理人口远超常住人口这一现象，蕴含着诸多深刻的意义。

一方面，大城市的实际管理人口远超统计部门发布的常住人口，这说明，我国人口的大城市化程度、中小城市和农村地区的人口外流可能比统计数字更多。

另一方面，实际管理人口中包含大量短期驻留人口，这部分人口的公共服务资源配套也很值得关注。这些短期驻留人口虽然大多不占用大城市的教育和社保资源，但他们给城市医疗、交通、居住、社会管理等方面都带来了巨大的压力。因此，大城市未来应该以实际管理服务的人口作为标准，来实施公共资源的配置。

今年5月18日，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》发布，提出“要建立健全统一开放的要素市场，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。

意见中的这一表述，对城市的优化发展具有重要意义，可推动外来人口流入较多的城市加快补齐公共短板。过去很长一段时间人口、城市规划建设、综合承载力所采用的人口指标是按户籍人口来计算的，现在则主要是按常住人口计算，但离真正满足人口实际需求仍有不小的距离。

比如从2018年每万人拥有卫生机构的床位数来看，东莞仅为37.1张，深圳这一数字也仅为38.1张，跟重庆（71.1）、武汉（86.5）、成都（87.6）、郑州（96.7）等城市都有相当大的差距。因此，东莞和深圳等外来人口流入较大的城市亟须补足公共卫生领域的短板。

牛凤瑞告诉记者，人口是城市规划建设的基础，只有按照实际管理人口计算，城市的规划建设、综合承载力才能满足真正的需求。如今大城市的基础设施短板主要是城市公共资源、公共设施满足不了实际需求，城市管理者必须考虑实际管理人口，否则城市的短板就会一直存在。

根据此前发布的《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》，到2035年，广州将建成国际大都市，常住人口规模在2000万人左右，按照2500万左右管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。

与此同时，当前经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。推动超大特大城市按照实际管理服务人口来配置公共资源，有利于提升这些中心城市辐射和带动周边地区发展的能力，更好地发挥中心城市应有的带动作用。

通常而言，在大城市短期驻留的人口有相当一部分来自周边地区、周边省份，扩大中心城市的服务能力，有利于这些地方的人也能享受到更好的公共服务，进而提升整个都市圈、城市群的发展。