最高法院向行政滥诉说不

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　　“滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。”最高法院行政庭负责人直言滥诉之危害

　　法治周末记者 王京仔

　　“任何人都不应从不当行为中获利。”新行政诉讼法已经实施两年有余，在促成“有权利必有救济”法治环境之余，最高人民法院行政庭负责人也表示，个别当事人滥用诉权现象，逐渐成为各地法院和行政机关反映强烈的问题。

　　对此，9月14日，最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(以下简称《若干意见》)，在进一步强化保障当事人依法合理行使诉权的同时，特设部分强调要严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。

　　“个别当事人曲解立案登记制的立法含义，滥用诉权、恶意诉讼，极大浪费了司法资源和行政成本，甚至阻碍中国法治建设，抹黑中国法治形象。”前述最高法院行政庭负责人表示，依法规制滥用诉权、恶意诉讼问题具有现实紧迫性和必要性。

　　行政滥诉频发

　　整整208起诉讼，不是撤诉就是以败诉而告终，而这些案件的原告竟均为同样的两人。

　　因房屋拆迁问题，身处上海市静安区的赵某、陈某二人向当地法院提起一审、二审政府信息公开诉讼208件，除有19件因当事人认为不可能获得胜诉或经法院协调获得较满意答复而撤诉外，其余案件均败诉。

　　在去年7月5日举行的新闻发布会上，上海市第二中级人民法院就直言像赵某、陈某一样滥用诉讼权的情况已屡见不鲜。

　　尽管相距千里，上海法院所面临的滥诉问题，对于在北京一家法院行政庭工作的林云(化名)来说并不陌生，“有些都是老熟人了，在我工作的这些年中有些当事人会年年来诉，遍布各种案件”。

　　在林云的印象中，这些案件最多最集中的就是政府信息公开诉讼，不管与当事人自己是否具有利害关系，都会向各种行政机关申请政府信息公开，而在向法院起诉后，“无论胜诉还是败诉，都要坚持上诉”。

　　在司法实践中，林云所感之问题绝非个例。

　　2015年2月，江苏省南通市港闸区法院通报了8起政府信息公开滥诉典型案件，其中，陆红霞及陆富国父女在1年左右的时间内，至少94次向相关行政机关申请政府信息公开，在收到行政机关答复后，又分别向复议机关提出39次行政复议。其后，他们又陆续向各级法院提起政府信息公开之诉共计36次。

　　在港闸区法院之后公开的数据显示，在2013年至2015年间，该院审结的166件政府信息公开案中，行政机关已经向原告提供或者告知获取途径，原告仍提起诉讼的有52件，占受案数的31%。

　　在四川成都，一县城居民景某在2014年至2015年间，以相同或相近的事实和理由分别向各行政机关提出30余件政府信息公开申请，后又向法院提起15件土地征补相关的政府信息公开行政诉讼。虽有4起被判决撤销原行政行为，但裁定原告撤诉的有两起，判决驳回原告诉讼请求的有9起。

　　今年7月，在深圳市中级人民法院公布的《2016年行政审判工作白皮书》中，就明确指出滥诉现象一定程度存在，“个别当事人滥用诉权，随意、反复提起大量诉讼，客观上造成了行政审判资源的浪费”。

　　“司法资源是稀缺资源，如果大量司法资源去应对滥诉和恶意诉讼、无理缠诉，立案登记制改革就无法得到有效实施。”今年5月召开的新闻发布会上，最高人民法院立案庭副庭长甘雯直指滥诉问题。

　　明确不予立案情形

　　随着立案登记制与新行政诉讼法的同步实施，滥诉问题在行政诉讼中的问题尤为凸显。

　　林云介绍，尤其在立案登记制实施之后，只要当事人是行政相对人，其起诉案件符合主体适格、材料齐全等法定立案条件，基本都会通过立案门槛，多数情况下到法官审理阶段才发现滥诉的存在。

　　即使当事人有滥诉之嫌，但林云也直言“尺度不好把握”，主要问题在于在立法上，对于何为行政滥诉等没有明确的界定，存在空白。

　　正因如此，9月14日，最高法院正式公布的《若干意见》直指行政滥诉问题，要求引导当事人依法行使诉权、有效规制滥用诉权行为，并提出8条针对性措施。

　　一地方基层法院立案庭工作人员告诉法治周末记者，不少当事人对于立案登记制有误解，“实行立案登记了，法院必须得给我立案”。

　　对此，除重申法定立案条件及“一事不再理”原则外，《若干意见》通过列举反复起诉、无利害关系起诉等滥诉情形，并规定对其可以不予立案。

　　不得虚化、弱化利害关系的起诉条件，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关；因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼等；当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的等，均可不予立案。

　　针对像林云一样主要抱怨的政府信息公开案件，《若干意见》也有明确要求。对于当事人明显违反政府信息公开条例立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。

　　在实践中，不少政府信息公开案件都是由征地拆迁矛盾引发，“以前靠信访，现在是信访、诉讼一起来”，在林云的“老熟人”中不少都是信访老户。

　　一个村民就拆迁许可证提起行政诉讼，已经判决确认合法了，其他村民还一个个接着诉，被裁驳后，他们就开始提请政府信息公开，“申请、复议、诉讼依次来”，林云讲述她曾遇到过的情况。

　　在陆红霞案中，陆红霞与其父陆富国最初就是认为征地拆迁手续不全，“逼着签空白协议”“宅基地没有补偿”，遂提出多项政府信息公开申请。

　　“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。”《若干意见》明确指出，当事人因不服信访工作机构依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行信访条例规定的职责提起诉讼的，人民法院依法不予立案。

　　探索有效的制止机制

　　除了明确上述具体的滥诉情形外，《若干意见》更直接提出要“依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为”。

　　意见规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。

　　“滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。”最高法院行政庭负责人直言滥诉之危害。

　　其实，在此之前，各地法院已对行政滥诉问题作出了不少探索。

　　2015年，港闸区法院裁定驳回陆红霞、陆富国的起诉，并予以典型案件通报，率先在全国对政府信息公开滥诉行为予以规制。

　　北京市第四中级人民法院建立了滥诉人员清单，对列入清单的滥诉嫌疑人，立案阶段严格审查其是否具有诉讼的正当性，对诉讼目的进行询问。一旦判定起诉人缺乏诉的利益，诉讼目的不具有正当性，驳回其起诉。

　　据最高法院新闻发布会透露，直至今年5月，湖南法院对滥用诉权的起诉严格依法不予立案，两年来裁定不予受理、驳回起诉的行政案件有4754件。

　　今年6月，最高法院从其去年办理的近2500个行政案件中精选出10个典型案例对外发布，其中山东青岛市杨某多次提起行政复议后提起行政诉讼的案例就入选。

　　最高法院直言该案的典型意义在于“引导规范当事人行使诉权”，对于明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请，即使行政复议机关予以拒绝，当事人不服提起诉讼的，人民法院也可以不予立案，或在立案后裁定驳回起诉。

　　“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。”最高法院行政庭相关负责人表示，对于属于滥用诉权问题，要探索建立有效的制止机制。

　　责任编辑：孟 伟