监察委试点一年：问责力度加大，三地监察对象人数均翻

　　
　　时代周报记者 胡岸 发自山西太原

　　11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议决定，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。

　　从2016年11月7日中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称“试点方案”）算起，国家监察体制改革已经推进了整整一年。一年间，各项工作紧锣密鼓，作为试点之一，山西诸多改革一马当先：11月8日即试点方案公布第二天，山西省检察院摘下了反贪局、反渎局两块牌子，全省各级检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等三个部门人事冻结；2017年1月18日，率先成立全国第一个监察委员会（以下简称“山西监察委”）；3月30日，山西省市县各级监察委全部成立。

　　2017年6月23日，习近平总书记在视察山西时指出，“你们在国家监察体制改革试点上下了很大功夫，制度优势正在转化为治理效能，要运用好这一改革成果”。中国纪检监察学院原副院长、制度反腐专家李永忠在接受时代周报记者采访时表示，今年10月29日印发的国家监察体制改革全国方案与去年印发的试点方案并无明显区别，“说明中央对三地的试点工作十分满意”。在他看来，既然是试点，就要勇于试错，在中央统一决策下，大胆按照自己的思路去试，这样比较起来才有意义。

　　三地转隶略有差异

　　抓好试点对改革全局意义重大。

　　根据国家监察体制改革试点方案，在三个试点省份设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。试点方案强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计—如此“高规格”的表述，足以说明这场改革的分量。

　　根据试点方案，试点省份政府的监察厅（局）、预防腐败局和检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，均整合至监察委；监察委与纪委合署办公，成为政府的平行机构而非隶属部门，由省（市）人民代表大会（简称人大）直接产生。“作为一个五合一的部门，监察委吸收了原来中纪委、监察部以及检察院三方面的五项职能，如何做好整合工作，涉及如何将力量最大化的问题。”李永忠对时代周报记者分析道。

　　转隶是整合工作的第一步。湘潭大学反腐败司法研究基地主任吴建雄估算过，一个检察院需转隶到监察委的人员，涉及反贪、反渎和预防职务犯罪等部门，占全院人员的1/5左右，扩大到全国层面，就是5万人左右。

　　山西某基层检察院反贪局检察官曾在接受澎湃新闻采访时回忆，转隶前，他接受了两次谈话：2017年元旦刚过，第一次谈话在单位进行，对方来自山西省深化监察体制改革试点工作领导小组—这是一个与国家监察体制改革配套成立的机构，山西省委书记骆惠宁担任组长；春节过后，第二次谈话随即而至，对方来自太原市纪委，内容更有针对性，“问了具体工作经历，擅长做哪方面工作，计算机操作水平等”，这被认为在为下一步去监察委定岗做准备。

　　都是转隶，三地标准不同。北京市转去监察委的都是中共党员，非党员不转，受过纪律处分的人不转。浙江亦是。相比之下，山西的步子似乎更大一些。山西省纪委书记、监察委主任任建华曾在《中国纪检监察报》撰文提到，山西省监察委依据“编随事走”“人随编走”的比例划转政法专项编制。今年全国两会期间，山西省检察院检察长杨司表示，山西检察系统相关部门转隶属于“一刀切”，涉及人员全部转过去，不分党员、非党员以及是否受过处分。到今年3月30日山西省市县各级监察委全部成立为止，山西检察系统反贪、反渎及职务犯罪预防三部门共划转编制2224个，实际转隶1884人。

　　优化监察范围和手段

　　作为试点，山西监察体制改革最重要的意义在于“探索”。李永忠在接受时代周报记者采访时强调，试点地区最重要的探索，应当体现在对现有监察工作的优化上。他强调，优化至少应该体现在两个方面：监督范围、监督方式。

　　5月25日，经山西省阳泉市盂县监察委查实，该县国土资源局地产公司会计高某，挪用公款70多万元购买网络彩票，案件被移送至县检察院。在过去，w作为非中共党员和非行政机关人员，高某既不属于纪委监督对象，也非行政监察对象。

　　时任中纪委监察部副部长的肖培曾在今年1月的某次新闻发布会上向外界披露，监察委对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖，具体包括六大类人员，而据新华社报道，国家监察体制改革后，山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人，其中仅太原市小店区就增加了4531人。李永忠对时代周报记者表示，监察对象较过去翻了近一倍，初步体现了监察体制改革下的“公权力监察全覆盖”。

　　山西省监察委更深入的探索，在于全面运用全国人大授权的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、检查、鉴定、留置这12种监察手段。相比之下，至今年6月份，北京探索了除“勘验检查”之外的11项，浙江省监察委则试点了包括留置在内的9项调查措施。

　　在北京，对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，需报市委主要领导批准。在浙江，凡采取留置措施的，需监察委领导集体研究、主任批准后报上一级监察委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批。相比其他两地，山西对留置的探索更多，也更谨慎。李永忠解释说，留置权由立法机关授予，是监察委依法行权的体现，未来，等相关法律完善后，使用留置措施的自由裁量权将小于“两规”，对涉案人员起到一定程度的保护作用。

　　对于学界此前探讨的留置时间是否可以折抵刑期，以及如何折抵的问题，山西实践为：判决执行以前先行留置、羁押的，留置、羁押1日折抵刑期1日。

　　此外，探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，探索建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制，也是中央交给改革试点地区的重点任务。山西省为此建立了监察机关与公检法司各单位的工作联席会议制度，还主动与铁路总公司党组纪检组、太原铁路局联络沟通，制定了《纪检监察机关与太原铁路局系统执纪监督监察工作衔接的暂行规定》，在新华社北京11月5日发表的文章中，这一工作方式被认为“积极探索合理衔接、全面覆盖、有效监察的机制和办法”。

　　如何防止“灯下黑”？

　　早在改革之初，就有这样的疑问：监察委如何防止“灯下黑”？时代周报记者梳理发现，目前，三试点省份各级监察委 “一把手”均由同级纪委书记担任，副主任通常由同级纪委副书记担任，人数不等。北京市监察委副主任为2人，山西省监察委副主任有3人，浙江省监察委副主任则是4人。

　　李永忠认为，在人大与“一府两院”之外单独设立监察委，是把监察权从行政机关分离出来，保证它能“异体监督”所有行使公权力的公职人员。李永忠建议，不妨考虑在监察委内部设立监察委员会，负责监督监察委内部人员的工作，防止“灯下黑”。

　　数据显示，今年1-8月，北京市处置纪检监察干部违纪问题线索164件，立案11件，给予党纪政务处分7人，组织处理14人；山西省处置纪检监察干部违纪问题线索609件，立案82件，给予党纪政务处分92人，组织处理111人；浙江省处置纪检监察干部违纪问题线索374件，立案4件，给予党纪政务处分3人，组织处理4人。无论是问题线索还是处理人数，山西均列第一。

　　另有不少法律界人士认为，国家监察委的设立势必启动对现行《宪法》的修改，调整国家机关的产生及职权。中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授曾在接受财新采访时建议，如果修改《宪法》有时间和程序上的难度，可以考虑先将《行政监察法》修改为《国家监察法》，待条件成熟时可以考虑用修宪的方式加以确认。

　　11月7日，中国人大网公布《中华人民共和国监察法（草案）》，并面向社会征求意见。相比于此前的《行政监察法》，草案的监察范围有所扩大，监督对象拓展到六类公职人员；最长留置时限确定为六个月；留置期限折抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

　　中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖接受时代周报记者采访时建议，留置权可以考虑通过设置一些审批程序实现监督。他同时强调，相比防范留置权被滥用，应更多考虑对监察委的履职加以监督，“如人大设立监督咨询委员会，实施对监察委的监督；纪委和监察委的监督重点应有差异，彼此间形成相互交叉监督。监察委、检察院、法院三者间既要分工协作，又应相互制衡”。

　　伴随11月4日公布的在全国各地推开国家监察体制改革试点工作，山西完成了其作为“试点”的历史使命。国家监察体制改革全国方案提出，今年底明年初召开省、市、县人民代表大会，产生地方三级监察委员会；据十八届中央纪委全会透露的信息，预计在十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委、产生国家监察委组成人员。