创新体制机制 统筹推进区域创新改革试验

　　当前，区域创新分工格局还没有真正形成，创新要素资源共享不足，创新链与产业链对接融合不充分，区域科技合作机制的成效尚不显著，这些都是推进区域创新改革试验所需解决的关键性问题。观察京津冀地区、广东省开展的创新改革试验，两地都离不开核心区域创新改革的示范带动，都需要高层级协商决策机制的有效运转。两地在体制机制创新方面的有力举措、存在的不足、面对的挑战，对其他地方推进区域创新改革试验都有借鉴意义。

　　各类试验区需协同推进

　　当前，以国家高新区、国家自主创新示范区、自由贸易试验区、全面创新改革试验区、国家级新区为代表的各类试验区互为支撑、联动发展，成为推进区域创新改革试验的重要平台。对此，需高度重视对各类改革试验的统筹谋划，既相互衔接又有所区别，通过“一套班子、一种机制”协同推进，确保各类试点工作有条不紊地推进。

　　实践表明，凡是创新改革试验比较成功的区域，往往都很重视各类试验区的统筹谋划，确保区域创新发展的各类政策形成集聚效应，而非各自为政。比如，广东省就专门出台了《关于推动珠三角国家自主创新示范区与中国（广东）自由贸易试验区联动发展的实施方案（2016-2020）》。与此同时，广东省结合粤港澳大湾区建设，按照全面创新改革试验要求，以制度创新推进三地全面开放合作，努力打造粤港澳协同创新共同体。相对而言，一些创新改革试验相对滞后的区域，往往热衷于争取“政策性帽子”，而忽视对已有先行先试政策的持续跟进，这种情况值得重视。

　　兼顾示范引领与辐射带动

　　当前，以科技创新为核心的创新改革试验在不同层面上稳步推进，跨行政区域特征日趋明显，这是打破区域市场壁垒、促进要素市场一体化的重要手段。一方面，要突出核心区域的示范引领作用，应在试验任务设计上综合考虑已有的基础好、具有明显优势的区域，使其能够承担更多的示范引领作用；另一方面，要强调核心区域的辐射带动作用，避免创新要素资源过度集聚，影响其他试验区域的创新改革，尤其是一些拥有许多“政策性帽子”的核心区域，应合理明确创新改革试验区总体定位，拿出各自的改革举措，确保各项政策相互配合。

　　从两地创新改革试验进展看，在兼顾示范引领与辐射带动方面都有待进一步完善。广东省创新改革试验示范引领区主要集中在深圳和广州，依托国家自主创新示范区和自由贸易试验区两大平台，现有与香港、澳门的科技合作项目及相关政策互认也仅限于这些区域。相比之下，依托珠三角其他7个国家高新区的地市在科技创新平台布局、改革力度等方面较弱。在京津冀地区的创新改革试验中，创新资源要素过度集聚在北京中关村，其示范引领作用远大于对京津冀其他地区的辐射带动作用，且其辐射带动作用主要表现在消费性外溢。但同时也应看到，已有创新改革举措相继在石家庄、廊坊、保定等地推广，特别是雄安新区的设立，将进一步带动河北省创新发展，逐步形成以北京中关村、天津滨海、河北雄安为核心的京津冀协同创新发展新格局。

　　激发创新主体活力

　　近年来，各类创新改革试验逐步推进，许多区域的先行先试政策对企业创新具有积极促进作用，但总体上看，企业创新意愿不高。与此同时，高等院校、科研院所由于受体制约束，人才自由流动及激励机制尚未真正建立，科技成果转化乏力，加之外部市场环境监管不力，使整个区域创新体系建设还存在一些不足。创新改革试验就是要通过体制机制改革，为科技创新破除制度障碍，最大限度地激发各类创新主体的活力。其中，关键在于建立健全符合市场导向的创新激励机制。

　　从调研情况看，广东省创新改革试验主要聚焦创新创业人才和新型创新平台。一方面，通过开放式创新面向全球集聚创新创业人才，探索构建激发人才归宿感和内在潜力的激励机制；另一方面，突破现有组织框架组建各类新型科技创新平台，探索构建激发组织运转效率和集聚效应的激励机制。京津冀地区创新改革试验则聚焦创新联盟和示范园区，主要通过激发创新平台活力开展政策试点。比如，联合相关高校、科研院所、政府部门、企业成立以科技服务和技术转移为特征的创新联盟；鼓励跨区域并购、构建园区等区域合作模式，创新科技园区行政管理体制，逐步形成“一区多园”的创新发展载体。这些在体制机制方面的创新举措，都进一步激发了创新主体的活力。

　　探索特色发展路径

　　从已有改革试点推进方式看，不同类型的改革试验在方案设计、组织架构、推进程序等方面具有相似性。然而，在具体主导方式和改革侧重点上存在差异，这主要取决于特定区域的发展环境，区域创新改革试验亦是如此。广东省作为我国改革开放的先行地区，创新改革试验具有明显的市场主导色彩，更多鼓励基层大胆探索。相比之下，京津冀地区作为以首都为核心的世界级城市群，行政资源、创新资源过度向北京集中，创新改革试验的政府主导色彩较为浓厚。

　　具体而言，广东省利用其独有的地理、资源、制度优势，通过构建高水平开放创新机制，着力打造开放型区域创新体系，努力营造有利于创新活动的良好环境。广东省的创新改革试验充分凸显了以开放创新为特色的市场主导模式，这也正是其基于自身区位条件、主导产业现状和未来产业升级方向、珠三角地区的创新网络演进等因素确定的区域创新发展战略。京津冀地区被视为国内科技智力资源和创新资源最密集的地区，通过依托北京全国科技创新中心，打造京津冀协同创新共同体。京津冀创新改革试验更加突出以协同创新为特色的政府主导模式，至少是在推进京津冀协同发展战略的初期，政府主导具有重要作用。

　　各地应积极借鉴两地的实践经验，因地制宜，探索适合本地的区域创新改革试验特色路径。

　　（作者单位：国务院发展研究中心）