今年备案审查工作要开展“回头看”

　　2014年10月26日，首届“法治中国论坛”在中国政法大学举办，全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰发表演讲。图/视觉中国

　　2017年12月24日，十二届全国人大常委会第三十一次会议审议了《十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》（以下简称报告），此系2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室以来，全国人大首“晒”备案审查成绩单。

　　此举获得了业内人士一致点赞，认为实现了一项历史性突破。全国人大常委会副秘书长信春鹰评价说，备案审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”，经历了长期的过程。有些地方或者部门制定的所谓“奇葩”规定，给国家法制统一带来了很大的负面影响。备案审查制度是一个很科学的宪法和法律的监督制度，是中国特色社会主义法治体系的一个重要组成部分。

　　继首“晒”备案审查成绩单之后，今年，全国人大常委会还会有哪些大动作？如何通过强化备案审查制度，及时叫停个别地方和部门出台的“问题法规”、“奇葩规定”，从而维护国家法制统一，维护宪法和法律的权威？对此，新京报专访了全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰。

　　五年来备案审查工作有突破性进展

　　新京报：法规备案审查室设立13年后，直到去年底才首“晒”备案审查成绩单，此举被视为实现了备案审查制度的历史性突破。为什么去年，备案审查制度取得了重要进展？

　　梁鹰：过去一年，备案审查工作为什么会成为大家关注的重点、焦点、热点？我认为总的就是一句话，过去5年，是党和国家极不平凡的五年，得益于不平凡的大的背景，备案审查工作有一些突破性进展，具体来说有四个方面。

　　第一个方面就是重要性凸显。具体来说，党中央强调集中统一领导，强调宪法法律实施，强调维护法治统一。我们理解，法治统一是整个国家政治统一的基础，也是政治统一的根本保障。所以我们强调维护国家法治统一从根本上讲就是为了保障国家政治统一。再加上确保中央政令畅通，防止政出多门，确保党中央集中统一领导，所以备案审查工作的重要性凸显。

　　第二个方面是关注度提升，从十八届三中、四中全会提出加强备案审查工作，到十九大提出推进合宪性审查工作，中央的关注度在提升，社会各方面的关注度也在提升。

　　第三个方面就是工作力度加强，真正开始了亮剑行动，也引起了广泛关注。

　　第四个方面就是工作机制创新，我们围绕增强备案审查工作的刚性，采取了督查、约谈、函询等等措施，特别是过去一年充分借助媒体的力量，扩大社会影响，让全社会广泛关注备案审查制度，起到了很好的作用。

　　新京报：你提到“关注度在提升”，党中央对于加强备案审查工作，提出过哪些要求？

　　梁鹰：十八大以来，党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。

　　2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。

　　备案审查成绩单发布后反响强烈

　　新京报：去年底首“晒”备案审查成绩单之后，公众的备案审查的参与度，目前有没有变化？

　　梁鹰：去年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取备案审查工作报告之后，社会各界高度关注并反响强烈，审查建议的数量和内容上都有所变化，这两个特点最突出。从去年12月底到今年2月初，不到两个月的时间，我们收到了3000多件审查建议，数量已经超过了过去一年的总和。

　　新京报：这3000多件审查建议，主要针对哪类地方性法规，反映哪些问题？

　　梁鹰：这些审查建议，相当一部分是跟婚姻法司法解释（二）第24条有关的，天南海北有不少表达肯定之意。此外，还有一些审查建议主要是关注到自身合法权利、利益的一些问题，涉及道路交通、劳动保障、财产权利等等各个方面，都是关系切身利益的一些问题。

　　新京报：关于婚姻法司法解释（二）第24条，最高法发布的《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》，已经从1月18日起施行，近日收到的审查建议，与此有关吗？

　　梁鹰：去年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取备案审查工作报告时，就介绍了相关备案审查情况。2017年3月，十二届全国人大五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出5件建议，要求对最高法制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。2016年至2017年底，法制工作委员会还收到公民提出的近千件针对这一规定的审查建议。2017年6月，全国人大常委会法工委召开座谈会，邀请提出建议的部分全国人大代表参加，与最高人民法院有关部门进行沟通研究，推动解决有关问题。

　　今年1月，《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》出台后，我们收到的感谢信特别多，赞扬最高法这次出台司法解释，及时、合理、合法，对最高法提出了充分的表扬，同时也提出了进一步的建议，例如下一步通过民法典婚姻家庭编的编纂，怎么进一步体现有关精神。

　　新京报：去年，108名知识产权专业研究生联名“上书”，建议对著名商标地方性法规进行审查，引起了广泛关注。全国人大法工委随后也致函河北、吉林、浙江、安徽、湖北、重庆、四川、甘肃和长春市、吉林市、成都市人大常委会，要求对有关著名商标制度的地方性法规进行清理。目前进展如何？哪些地方清理了？哪些地方还没有清理？

　　梁鹰：截至目前，至少四个地区的有关著名商标制度的地方性法规已经修改、废止，包括湖北、河北、浙江、成都。其他地区的有关地方性法规也在修改过程中。

　　今年重点纠正“问题规范性文件”

　　新京报：今年的备案审查，圈定了哪些重点？

　　梁鹰：我们今年有一项非常重要的工作，就是开展“回头看”，去年我们已经向一些地方人大常委会发出了审查意见函，今年2月又发出了督办函，督促有关地方对去年我们已经发出审查意见函、还没有进行修改废止的，要抓紧采取行动。我们今年优先要对三类问题进行“回头看”，包括审计条例，包括计生条例，也包括地方著名商标条例，这三方面都是去年备案审查工作重点纠正的问题。我们要求各个地方在3月底之前复函给我们，如果修改了，就回复法规修改的情况；如果没有修改，要提出具体的工作计划和时间安排，确保做到真正有错必究，防止“你提你的，我做我的”“你提了修改和废止的意见，我不办不理不睬”，这不可以，这是我们今年第一项重点任务。

　　另外，我们要针对设区市地方立法这一块存在的问题，重点关注；环境保护领域、生态自然保护区领域的问题，我们也要加大监督力度。

　　新京报：近来，“玩具枪定罪”以及“不处理违章不能过年检”备受关注，以“不处理违章不能过年检”为例，一些法学界人士提出，公安部出台的《机动车登记规定》第49条与《道路交通安全法》不符，应该启动备案审查。请问，备案审查工作如何处理此类部门规章、规范性文件引发的争议？

　　梁鹰：我们过去对地方性法规、行政法规、两高司法解释关注比较多，对部门规章、地方政府规章关注比较少。可是，恰恰部门规章、地方政府规章是数量最多的，是最直接涉及公民切身利益的。今年，我们要重点推动对部门和地方政府规章及规范性文件进行审查研究，发现问题将及时纠正。

　　适时启动“撤销权”不是没有可能

　　新京报：有学者提出，依据宪法的规定，对于“问题法规”，全国人大及其常委会不仅可以责令修改、废止，还有权撤销，可截至目前“撤销权”并未启动，这是为什么？

　　梁鹰：截至目前，我们指出问题后，通过沟通、协调，相关地方和部门一般都会进行纠正。但是，利剑高悬，随时有可能落下，以后不排除行使撤销权的可能性，对于拒不纠正的违宪违法文件，要适时启动“撤销权”，不是没有可能。

　　新京报：有业内人士提出，当前，备案审查工作存在“重备轻审”“重被动审查轻主动审查”现象，问题的原因在于机构设置、人员配备、人员水平等能力建设方面，还不能适应备案审查工作需要，有些地方对备案审查工作的重视程度还不够。这个问题如何解决？

　　梁鹰：去年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取备案审查工作报告之后，对地方起到了很大的推动和示范作用，相当多的省、自治区、直辖市，都明确表示要立即开展这项工作，我们希望，2018年能够实现所有省区市人大常委会听取并审议备案审查工作报告，下一步延伸到所有设区市。

　　目前，全国人大常委会的备案审查信息平台已经建成，以后公民组织提出审查建议就没必要再给我们写信了，可以直接在网上给我们提出审查建议。此外，18个省份的备案审查信息平台也基本建成。我们的目标是，今年上半年，所有省一级人大都要建成备案审查信息平台，下一步就要往设区市延伸。

　　合宪性审查下一步将会有大动作

　　新京报：十九大报告提出:“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”合宪性审查和备案审查是什么关系？

　　梁鹰：合宪性审查是一个庞大的系统工程，是党的十九大提出的一个非常高瞻远瞩的战略决策，将为全面依法治国向纵深发展提供强大推动力量。合宪性审查制度的确立和实施，必将成为全面依法治国的总抓手和总开关。合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式，备案审查是宪法监督的基础和着力点。虽然二者在审查的主体和对象上有所不同，但目标是一致的，都是为了保证中央令行禁止，保障宪法法律正确有效实施，维护宪法法律权威、尊严，维护国家法制统一，保护人民群众合法权益。

　　从范围上讲，备案审查主要是合法性审查，范围与合宪性审查相比要窄。可以说，合宪性审查是一种真正的全覆盖，所有规范性文件都将纳入审查范围，甚至还可能包括对一些行为进行合宪性审查。这些都要跟宪法保持一致。因此，合宪性审查针对的范围将更加广泛。

　　根据党中央的决策部署，全国人大常委会已开始对推进合宪性审查工作相关问题进行研究。下一步凡是国家机关出台的政策、制定的文件，凡是涉及宪法问题的可能都要事先接受常委会的合宪性审查，也就是一定会有一个事先审查的机制，也包括事后的审查，所以十九大提出合宪性审查之后，下一步将会有很大的动作，中央在保障宪法实施、维护法治统一这个问题上力度是很大的。

　　案例

　　1 主动审查

　　2009年7月，全国人大常委会法工委审查发现有关非法行医的司法解释中将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪，与刑法规定不一致，经与制定机关反复沟通并跟踪督促，制定机关已于2016年12月对相关规定作出修改。

　　2 专项审查

　　2017年6月，党中央通报甘肃祁连山(600720,股吧)自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后，全国人大常委会法工委对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究，在此基础上要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。截至2017年12月，总共已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。

　　3 被动审查

　　2017年9月26日，全国人大常委会法工委向广东、云南、江西、海南、福建等五省人大发函，建议对地方人口与计划生育条例中“有关企业对其超生职工给予开除或者解除劳动（聘用）合同”的规定适时进行修改，理由是这些相关条例已经与变化的情况不适应，需要进行调整。

　　此前，2017年5月，上海财经大学法学院教授王全兴、北京大学教授叶静漪、浙江财经大学教授钱叶芳、人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究员王文珍等4名学者联名向全国人大常委会“上书”，提出7个省份的“超生即辞退”条款，不仅与劳动合同法相抵触，同时与新形势下国家计生政策转型的方向不符，建议对其进行审查。

　　据全国人大常委会法工委披露，福建省人大常委会已经完成修改工作；云南、江西、海南等三省已将修改“超生即辞退”条款正式列入今年立法计划。

　　此外，今年1月，广东省人大常委会法工委副主任李如章也在新闻发布会上表示，将抓紧时间修改“超生即辞退”条款，保证国家政策在广东落地。

　　新京报记者 王姝