促进预算更好体现和落实党中央决策部署

　　经济日报·中国经济网记者 曾金华 张 雪

　　近日，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这项改革有何重要意义，主要内容是什么？记者就此采访了财税领域专家学者。

　　加强全口径审查全过程监管

　　审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。人大依法开展预算审查监督，对规范预算行为、促进依法行政、推动经济社会发展，发挥了重要作用。

　　过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够。党的十八届三中全会提出，预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。

　　“把政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点放在赤字规模和预算收支平衡状况，容易造成只看结果、没看起因的情况。人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，实际上就是将审查监督重点向前端拓展，从源头上消除不合理预算，有利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。”中国财政科学研究院副院长白景明说。

　　中央财经大学政府预算管理研究所所长李燕教授认为，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，有利于加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，强化政策对支出预算的指导和约束作用，使预算支出和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，有利于预算安排通过人大审查监督的法定程序更好体现党和国家的主张、实现人民的愿望。

　　“作为宏观调控的重要工具，财政政策应该实行逆周期调节。如果将预算审查重点只放在收支平衡和赤字规模上，而没有关注支出预算与政策的落实，就容易造成顺周期问题，也就是在经济下行时，为完成收入任务可能收‘过头税’，加重企业负担，扰乱市场秩序；而经济繁荣、收入增加时，往往容易出现该收不收的情况，这又助推了经济过热。因此，预算审查重点应该从赤字规模、平衡状态向支出预算和政策拓展，收入作为预期目标，这有利于财政宏观调控政策的落实，比如，在经济下行时，政府应该‘给油’，减少税收、扩大支出；反之，经济过热时，政府则应该‘踩刹车’。”李燕说。

　　中国社科院财经战略研究院研究员汪德华也认为，《指导意见》的出台是一个方向性的变化。“从理论上讲，预算审查需要关注财政收支的各方面，既包括收入和赤字，也包括支出规模、债务状况、财政资金配置效率、执行效益等。过去预算审查主要关注前者，这次加强了对后者的审查监督，有利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，提高人大预算审查监督的针对性和有效性。”

　　明确审查监督主要内容

　　何为支出政策、支出预算？《指导意见》明确，支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定，制定的财政支出安排措施；支出预算是政府按照规定的程序、方法和标准编制的，对各种支出作出统筹安排，并报经本级人民代表大会审查批准后执行的财政支出计划。人大通过审查监督支出预算和政策，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。

　　《指导意见》提出，按照党中央改革部署要求和预算法、监督法规定，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，包括五个方面主要内容：支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务。

　　李燕认为，从支出预算和政策的主要内容上，可以反映出国家的战略、规划、政策，以及政府的职责、活动范围、方向。

　　“预算是数字化的国家政策。比如，重点支出与重大投资项目的预算安排能够集中体现支出政策，反映党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实情况。当前，三大攻坚战、供给侧结构性改革、新旧动能转换、保障和改善民生等，应该成为预算支出的保障重点。而重点支出与重大投资项目往往也是安排预算资金较多的地方，因此，人大加强对其编制和执行情况的监督，督促实现支出绩效和政策目标，有利于促进提高财政资金使用效益。”李燕说。

　　《指导意见》对政府债务问题也作出明确规定，要求硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。地方政府债务审查监督要重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。

　　“2015年起实施的新预算法为地方政府规范举债开了前门，由此，正式建立了包括举债方式、债务发行、债务预算管理、应急处置、债务公开等环环相扣的地方政府规范举债制度体系。近年来不规范的地方政府融资行为仍时有发生，现在必须当机立断加强管理、严控风险放大。”白景明表示。

　　《指导意见》还要求，加强对政府预算收入编制的审查。政府预算收入编制要与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，根据经济政策调整等因素科学预测。强化对政府预算收入执行情况的监督，推动严格依法征收，不收“过头税”，防止财政收入虚增、空转。推动依法规范非税收入管理。

　　专家一致认为，在人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的同时，预算收入应从约束性转向预期性，这样有利于加强人大对政府预算的审查监督，也有利于改善政府宏观调控、促进依法治税。