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今年是改革开放四十周年。习近平总书记指出，改革开放近四十年来，在中国共产党领导下，中国人民凭着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲，凭着一股滴水穿石的韧劲，成功走出一条中国特色社会主义道路。四十年来，改革已从农村到城市、从经济领域到其他各个领域全面展开，逐步深化；对外开放的大门从沿海到沿江沿边、从东部到中西部循序打开，全方位推进。金融领域的改革开放更是其中一道靓丽的风景线。为此，本刊特别开设专栏，以历史亲历亲为者的视角，回顾和总结这段伟大的历程。对改革开放最好的纪念，就是不断在改革开放中取得新的进展。

　　作者| 戴相龙 中国国际经济交流中心副理事长

　　文章|《中国金融》2018年第14期

　　1978年12月，我离开工作十年的云南省圭山煤矿，调到人民银行江苏省分行工作，在昆明开往上海的火车上一遍遍听到列车广播党的十一届三中全会公报。此后的四十年，我有幸经历和参与到推进中国金融业改革开放的事业中。今年是金融改革开放四十年。要说的话题很多，此文只对1993年到2000年我国金融秩序八年整顿进行择要回忆。

　　金融秩序混乱的主要表现和严重性

　　上世纪90年代初，全国金融秩序出现严重混乱，主要表现在下列几个方面。

　　一是违章拆借。人民银行少数分行将资金违章拆给非银行金融机构，几家大型银行把资金违章拆借给所办信托投资公司，拆入资金主要发放固定资产贷款。违章拆借在支持地方盲目扩大投资方面起了推波助澜的作用。1992~1993年，违规拆出资金总额在1000亿元以上，在今天看来，1000亿元不算什么，而在当时则是很大的数目。

　　二是非法集资。一些地方政府、企业和个人，以吸收投资之名，行高息揽储之实，给民众造成巨大损失。北京市长城机电技术开发公司总经理沈太福，先后在全国17个城市，以筹备“技术开发公司”名义向公众吸收存款，支付24%补偿费（是当时法定利率两倍），投资人可随时提取投资款。不到半年，集资额超过10亿元。1993年3月，人民银行通报全国，要求沈太福清退集资款。投资人只收回17%本金。1993年4月18日沈潜逃被捕，1994年3月4日被判处死刑。无锡市新兴实业总公司邓斌以“联营”为名，以超过60%的高息吸收资金，并以金钱网罗权势和中介人员为其集资代言开路。截至1994年7月，邓斌共非法集资32亿元，给社会公众和有关企业造成损失12亿元。1995年11月，邓斌被判处死刑。

　　三是违规吸收存款。在恩平市政府领导人的干预和推进下，恩平市所在地各类金融机构，以高息、奖励、贴水方式向市内外吸收资金。1996年8月，恩平市农信社各项存款余额66.3亿元，其中高息和“贴水”存款55.8亿元，平均利率高达20%~25%。这些资金按市政府要求，主要用于各乡镇建设小水泥厂。随着基本建设规模的控制，所建小水泥厂纷纷倒闭，导致当地金融机构损失100亿元左右，国有商业银行恩平支行宣告暂时停业，农村信用社全部关闭。

　　四是金融管理混乱，恶性案件不断发生。一家国有商业银行的衡水支行擅自向国外银行开出共计100亿美元的备付信用证，尽管当时这家银行发表声明作废，但也造成一定损失，特别是给中国国有银行信誉造成恶劣影响。

　　五是账外经营。一些金融机构为逃避金融监管和贷款规模限制，将部分存贷款列在账外核算。至1995年底，全国共查处国有商业银行1000多亿元账外资金经营。

　　六是乱设金融机构，违法违规办理金融业务。一些地方政府和有关部门，设立了各种基金会、互助会、储金会、股金服务部、结算中心、投资公司等机构，非法或变相从事金融业务。建立农村合作基金会的最初目的，是管理农村集体经济和实现农民资金互助，它不属于金融机构。但是，在一些地方政府干预下，农村合作基金会向公众大量吸收存款，用于地方建设，甚至被乡政府挪用于建办公楼和公用道路。由于存款利率过高，加之贷款项目失败和资金被挪用，多数农村合作基金会不能支付到期的储户存款，引发储户聚众示威、打砸乡政府，在多个地市发生有数百人参加的挤兑存款事件。

　　上列违法违规活动，给全国社会稳定和经济发展带来了严重危害，使我国面临有可能发生金融危机的压力。一是破坏了国家宏观金融调控，造成现金投放激增，现金供应紧缺，物价迅速上涨。1991年现金投放530亿元，1992年达到1200亿元。1994年，全国居民消费物价增长24%，比1993年高出10.3个百分点。为了应对1993年春节现金投放高峰，中央主要领导亲自召见十多个省委主要领导同志，要求保证做好春节前的现金供应工作。二是严重分流国有银行资金来源，削弱了国有银行对正常贷款的支持。许多地方还出现了国家粮食管理部门收购粮食、供销社收购棉花和羊毛等给农民打“白条”现象。1994年，我到内蒙古的一个旗调研，我对一位妇女说：“对不起，我们政府工作没做好，让你们卖了羊毛，没有取到钱。”这位妇女说：“没关系，我们村里人卖了羊毛，都没有取到钱。”听了她的话，我心里十分难受。三是给公众造成严重经济损失。四是引发一系列犯罪活动。

　　发生上述违法违规活动的原因是多方面的：一些地方政府为盲目追求高速发展，干预金融企业的业务经营，或者非法成立金融机构变相办金融业务；一些金融机构出于地方、本单位、个人利益违法违规办业务；人民银行及有关监管部门，对金融监管不够及时不够有力；有些监管规定，如民间借贷等政策界限还比较模糊。

　　贯彻落实中央16条，“约法三章”，坚决处置违法违章行为

　　1993年6月24日，中共中央、国务院发布关于《当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对加强宏观调控、整顿金融秩序提出16条措施，其中前9条都是针对金融宏观调控和整顿金融秩序的。一是严格控制货币发行，稳定金融形势，当年货币发行控制在1600亿元。二是坚决纠正违章拆借。三是灵活运用利率杠杆，增加储蓄存款，对三年期、五年期和八年期定期储蓄实行保值，即对存款人，除到期付给原定利率外，再追加保值率，使其之和达到当时物价增长率。四是坚决纠正各种乱集资。国务院制定集资管理条例，严肃查处几个重大乱集资典型案例，予以公布。五是严格控制信贷总规模。六是专业银行要保证对储蓄存款的支付。七是加强金融改革步伐，强化中央银行的宏观调控能力。未经人民银行批准，擅自设立的金融机构要限期撤销或并入经批准的金融机构，坚决取缔非法设立的金融机构。各银行要与自己所办的非金融机构和其他经济实体彻底脱钩。八是投资体制改革要与金融体制改革相结合。九是限期完成国库券发行任务。十是进一步完善有价证券发行和规范市场管理。十一是改进外汇管理办法，稳定外汇市场价格。

　　1993年6月24日，中央决定朱镕基同志兼任人民银行行长。7月7日，朱镕基同志在全国金融工作会议上作重要讲话，要求银行系统的领导干部要严格执行党中央、国务院提出的16条措施，明确“约法三章”，在全国部署开展金融秩序全面整顿工作。

　　第一，立即停止和认真清理一切违章拆借，已违章拆出的资金要限期收回。各银行要在当年8月15日前，将违章拆借给非金融机构的资金全部收回，拆给非银行金融机构的资金先收回50%，其他违章拆借、违章参股和投资的资金，要在8月15日前提出收回计划和处理意见，并上报总行。

　　第二，任何金融机构不得擅自或变相提高存贷款利率。不准用提高存贷款利率的办法搞“储蓄大战”，不得向贷款对象收受回扣或者通过关系户放高利贷。

　　第三，立即停止向银行自己兴办的各种经济实体注入信贷资金，银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。过去违反规定将信贷资金充当资本金注入企业的，要限期收回。

　　人民银行和四家专业银行等金融机构对朱镕基同志讲话认真执行，从1993年7月20日到8月15日，从银行系统以外收回了400多笔违章拆借资金。因为拆借出去的资金，有部分搞了基本建设，也有部分用于流动资金。抽回用于流动资金的拆借款，会直接影响企业的正常生产经营。为解决这个问题，朱镕基同志又提出“堵邪门，开正门”。他从8月初到11月末这几个月里，主持召开了8次资金调度会。其中8月21日到10月15日，人民银行安排给专业银行再贷款970亿元，中央和地方债券转为银行贷款共计212亿元，并责成我具体操作。

　　党中央和国务院十分重视依法整顿金融“三乱”。1995年6月30日，第八届全国人大常委会第十次会议通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。全国各级司法部门，依据上列决定，及时惩治各种破坏金融秩序的犯罪活动。

　　经过1993年到1996年的努力，新发生的严重违法违纪活动得到了遏制，严重违法违纪人员基本得到处理，全国金融秩序好转。但是，因严重违法违纪造成的金融风险依然存在，大量严重资不抵债、不能偿还到期债务的金融企业依然存在，金融整顿任务尚未完成。

　　认真贯彻1997年全国金融工作会议精神，通过改革继续整顿金融秩序

　　1997年11月，中共中央、国务院召开全国金融工作会议，会后联合下发《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》。为落实1997年11月全国金融工作会议精神，国务院于1997年底成立了全国深化金融改革、整顿金融秩序12个专题工作小组。专题小组由主管部门领导担任，有关部门和地方负责同志参加，集中力量研究金融改革和整顿的具体方案，并负责协调方案实施中遇到的重大问题。

　　12个专题工作小组，除中国人民银行管理体制改革、证券管理体制改革、完善金融系统党的领导体制3个工作小组外，其余9个分别是：整顿农村合作基金、整顿场外非法股票交易和证券期货市场、整顿信托投资公司、整顿农村信用社、整顿城市信用社、整顿保险业、整顿银行账外账、整顿乱集资等、整顿财政信用工作小组。

　　1998年5月22日，人民银行召开全国“加强金融监管、整顿金融秩序”电视电话会议，在全国部署安排金融秩序整顿工作。经过三年多整顿，各类金融机构有较大压缩，特别是对长期资不抵债、不能支付到期债务难以救助的金融企业坚决实行兼并或撤销。1999年有城市信用社3154家，经过整顿撤销500多家；有国有城市商业银行88家，其中撤销4家；农村信用社40334家，除对已背离为三农服务的严重资不抵债的予以撤销外，绝大部分予以保留，立足改革、救助、发展；全国共有信托投资公司239家，在较好公司的基础上合并重组为60家左右。一般情况下，各省市合并保留2家信托投资公司；撤销地方政府批准设立的2.8万家农村合作基金会，清理资产、冲销坏账，符合条件的并入农村信用社。

　　中央明确，处置非法违规金融机构和债务，必须坚持下列原则：“谁主管，谁整顿；谁批准，谁负责；谁用钱，谁还钱；谁担保，谁负相应责任”。整顿各类金融机构，撤销长期资不抵债、不能支付到期债务、难以救助的金融机构，遇到的最大难题是如何筹集资金保护公民合法权益，保持社会的稳定。1999年4月，我们有关同志陪同中央主要领导去四川考察调研。当时四川省农村合作基金不能支付农民存款，导致许多地方发生农民打砸乡镇政府的群体事件，四川省主要领导请求中央支持。4月22日，我和一位省委领导同志商议，在中央财政不能借款、地方财政无力支付、公众合法权益必须保护的困境下，应当出台一个权宜之计：由当地国有企业向国有商业银行的四川省分行申请借款，转借给省政府用于农村合作基金会支付农民的合法债务，年底时商业银行以借出款抵付向省政府缴纳的营业税。经国务院领导批准，后由商业银行借款给四川省20亿元，解决了省政府的燃眉之急，维护了地方稳定。这种处置方式是不规范的应急措施，不宜推广。1999年6月，重庆市再向中央申请借款保支付时，根据朱镕基同志的批示，改为由人民银行向农村合作基金会再贷款，以保民众合法权益，再在中央财政向地方转移支付资金时扣还借款。

　　1999年11月12日，人民银行向国务院汇报，需要关闭撤销的金融机构，支付自然人合法债务，预测需要2200亿元。后经过严格筛选，准备控制在1850亿元以内。为了尽快落实中央有关政策，明确国家有关部门和省政府有关责任，提高工作效率，确保社会稳定，我率领人民银行有关司局长，先后到广东、四川、湖南、山东、辽宁、重庆、河北等八个省份与有关政府主要领导当面沟通，落实关闭金融机构数量、债务缺口和向中央借款数量。同时，明确省政府的有关责任。

　　用中央银行再贷款，帮助省级政府解决支付自然人合法债务，再从中央财政返还省级政府资金中扣还，以保社会稳定，这在当时是一项艰难决策。当时预测，借出的资金，因各种原因可能难以收回。2000年7月31日，镕基同志约我谈话，要求我严格控制。第二天，他又写信给我，重申了前一天的要求。根据镕基同志指示，人民银行和财政部制定了省级政府借款、使用、归还办法，并严格执行。到2000年底，原预测借款额度会超过1800亿元，实际借款1500亿元。上列借款人民银行已收回95%。

　　从1997年到2000年，全国整顿银行账外账，处理有关责任人5200多人；查处各类非法集资案件4000多件，涉及金额500多亿元；大力整顿证券和期货市场，全国41个非法股票交易所全部关闭，期货交易所从14家撤并为3家；严肃查处了保险公司各种以高手续费、高返还、低费率方式进行的不正当竞争行为，打击了地下保险中介机构活动。通过整顿，扭转了全国金融秩序一度混乱的局面，为金融改革和经济发展创造了条件。

　　2000年2月18日，时任温家宝副总理召开改革整顿工作小组全体成员会议，对金融整顿改革工作进行总结。明确金融整顿工作取得阶段性成果，具体表现在新的金融监管框架初步形成；整顿金融秩序取得重要进展，金融服务进一步改善。同时，总结取得金融整顿工作成果的成功经验，提出存在的主要问题和当年清理整顿的主要任务。

　　到2000年底，基本实现1997年全国金融工作会议提出的三年改革整顿的目标。

　　在党中央、国务院正确领导下，经过1993年到2000年的八年金融整顿，不仅遏制和查处了全国严重金融违法违规行为，而且撤销了一大批严重资不抵债、难以救助的金融机构，化解了因管理体制缺陷和严重违法违规形成的金融风险。同时，推进金融体制改革，进一步完善了我国金融体系。金融秩序八年整顿，为顺利推进金融改革开放创造了条件，是我国金融改革开放四十年历史中不能忘却的一页。

　　整顿金融秩序是长期任务

　　上个世纪90年代初全国发生的金融秩序混乱，范围广、危害深、时间长，其危急局面离全国发生金融危机相差不远。因此，党中央、国务院集中力量整顿金融秩序，这是当时特定的需要。但是，我们要清醒地认识到，整顿金融秩序是长期任务。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上明确提出要整顿金融秩序。回忆金融秩序八年整顿，我认为建立良好金融秩序，特别要坚持做好下列工作。

　　一是领导干部务必须端正经济工作指导思想。1991年、1992年，邓小平发表南方谈话，极大地鼓舞了各级政府和全国人民加快发展经济的积极性。但是也有不少地区、不少领导干部片面理解邓小平同志讲话，盲目发展，在财政无力支持下，引导或直接干预国有金融企业违规经营，用违法违规所得资金盲目用于基本建设，可以说这是当时金融秩序混乱的一个主要源头。我认为，一些地区长期以来盲目追求发展速度，在财政支出刚性控制下，转向对当地金融企业施加压力，促使金融违规行为不断发生。只要各级党委、政府领导端正经济建设思想，指导维护金融企业依法经营，监督所在地金融机构执行国家金融方针、政策，我国就不会出现大面积金融违规问题，即使出现了也有利于及时纠正。

　　二是金融企业要真正建立“自主经营、自我发展、自负盈亏、自担风险”的机制。一些金融企业领导人视企业治理机制和制度为形式，往往为自己所在单位利益和个人升迁，弄虚作假，违规经营，也是造成金融秩序混乱的另一个重要原因。对这些高管人员要长防紧盯，及时处置。对严重违规造成严重损失并不予救助的金融企业，应采取兼并或破产清除，以示法规的严肃性。

　　三是金融监管要深入基层经营活动。再好的金融监管体制，也代替不了监管人员对基层金融业务违规活动的早发现、早治理。1993年许多信托投资公司办成了银行，这种情况居然在前几年又大面积出现了。很重要的一个原因，我认为是对很早已在信托投资公司和资产管理业务中出现的各种违规行为没有及时纠正，直到成为普遍行为时才大力整顿。当前，要特别关注去产能中的违约债务处理问题，对“借新还旧”和“延期还款”等，要规定一定的条件和程序。如果负债企业经营管理状况毫无改善，有的需要破产重整，如对这些企业“借新还旧”，就是掩盖不良贷款，扩大金融风险，对此要密切关注和纠正。

　　四是支持金融创新，但要坚持防范风险。我国经济高速发展转入高质量发展，特别需要金融创新。非金融企业与金融企业的产品、技术创新不同。前者风险可计量，也不易扩散，风险容忍度可以大一些。但后者是经营和管理货币的企业，涉及民众，一旦有失会波及社会，因此对其产品和技术创新的风险容忍度应小一些，对创新的成效和风险要进行事前评估，全程监管，及时完善。

　　五是要不断完善金融法律法规。对民间借贷、股权融资和债务融资、金融业务和非金融业务等，要在法律上严格界定。

　　六是要不断加强对领导干部和民众的金融基础知识的普及教育，提高对金融违法违规行为的识别能力和对风险的防范能力。