完善行政法规制定程序 实现依良法行政

　　说法不武

　　行政法规立法工作要树立超越部门利益的大局意识，对立法部门利益法制化问题要坚决进行立法问责。

　　刘武俊

　　国务院法制办7月19日就《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定（征求意见稿）》公开征求社会各界意见，旨在进一步完善行政法规制定程序，提高法规立法质量。

　　行政法规是立法部门提供给社会的特殊公共产品，这种公共产品必须具有广泛的民主性和公意性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。因而，每一部行政法规都应当接受是否存在部门利益法制化的拷问。涉及利益博弈和利益调整的立法工作应该讲大局，树立超越部门利益的大局意识，要从公共利益出发，从最广泛的民意出发，要认真听取有关方面意见，注重听取基层群众、基层执法机关和行政管理相对人的意见，而不是从部门利益出发。

　　在行政法规立法活动中，由于行政法规通常由相关的政府主管部门主持起草，这种立法惯例为某些行政机关利用立法谋取本部门或本集团的私利提供了得天独厚的机会，极少数由政府部门起草的法律法规草案带有明显的部门利益色彩，立法决策部门往往为协调不同政府部门之间的利益冲突而煞费苦心，这也是某些法律法规迟迟难以出台的幕后缘由所在。

　　遏制行政法规的部门利益法制化，就要大力推行“开门立法”。以民意为基础的立法活动理应“开门立法”，让民主的阳光驱散立法的阴霾。此次《征求意见稿》在立项上引入起草部门向社会公众征集意见的方式, 规定起草行政法规，起草部门应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，主动听取有关人大代表和政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体等的意见。规定国务院法制机构可以将行政法规送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布、征求意见，向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

　　遏制部门利益法制化，就要积极推行立法回避制度。凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应当回避。

　　遏制部门利益法制化，不妨大力推行委托专家立法，尝试立法招投标新举措。《征求意见稿》明确，起草行政法规，可以邀请有关专家、组织参与起草工作，也可以委托有关专家、组织起草。国务院法制机构可以邀请有关专家、组织对行政法规送审稿中争议的主要问题进行评估。实践中，法规草案采取委托或招标方式由第三方起草,不失为遏制“部门利益法制化”的有效举措，凡涉及诸多行业部门的行政法规的起草，不妨由立法机关公开向高校、专家学者和非政府组织采取立法招投标形式，委托地位相对超脱的专家团队进行起草。立法机关应该加强与高校和研究机构的合作，将立法工作项目化、课题化，尝试以招投标的形式委托有实力且地位相对超脱的研究机构或专家学者进行深入研究，这样既有助于立法的科学化，也可以有效避免立法的部门保护主义。要制定良法，防止“立法走私”，委托第三方起草草案不失为打造良法的良策。

　　遏制部门利益法制化，最有效武器乃是厉行立法问责，向搞部门利益保护的部门亮出问责之剑。要像雷厉风行的行政问责和司法问责一样，高度重视立法问责，加大立法领域的立法问责力度，对于出现明显的部门或地方利益保护倾向的法规（含草案），要问责有关承担起草和审议的部门（包括立法起草部门和立法审议决策部门等），追究相关部门立法失职的法律责任。

　　行政法规立法工作要树立超越部门利益的大局意识，对立法部门利益法制化问题要坚决进行立法问责，坚决革除部门利益法制化的立法潜规则，决不允许部门利益法制化污染行政法治的源头。

　　依法行政的前提是依“良法”行政。期待《行政法规制定程序条例》的修订，进一步完善行政法规制定程序，有效遏制行政立法的部门利益法制化倾向，为实现政府法治领域的良法善治奠定坚实的基础。

　　（作者系《中国司法》杂志总编）