最高检加大食药领域公益诉讼力度

　　检察机关作为公共利益的代表，具有提起食品药品公益诉讼的正当性。修改后的民事诉讼法和行政诉讼法等法律及其他政策性文件，为检察机关提起食品药品公益诉讼提供了基本的法律依据。 CNSPHOTO提供

　　本报记者 李远方

　　最高人民检察院近日下发了《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》，要求各级民行检察部门要加强食药领域公益案件线索摸排工作，重点关注“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”挂牌督办的案件，从中发现案件线索。积极争取“两法”（行政执法和刑事司法）衔接平台向民行检察部门开放端口，探索建立行政执法与行政检察衔接平台。对于经过诉前程序、消费者协会等组织不提起诉讼的，食药监、质检等行政机关不依法履行职责、社会公共利益仍然处于受损害状态的，检察机关要坚决提起公益诉讼。

　　“食药”列入公益诉讼案件范围

　　检察机关提起食品药品安全公益诉讼意义重大，值得司法实践进一步关注研究，充分发挥检察机关的监督作用，促进社会的稳定发展。

　　自2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市检察机关开展提起公益诉讼试点工作以来，截至2017年3月，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件5871件，其中生态环境和资源保护领域案件4166件、国有资产保护领域案件935件、国有土地使用权出让领域案件730件、食品药品安全领域案件40件。

　　业内专家注意到，此前的理论研究和实践探索的重点都在环境污染等领域，鲜有将食品药品安全领域纳入其中的。提起公益诉讼的案件多数涉及到了环境资源领域，涉及食品药品安全领域的数量较少。中国人民大学法学院院长、中国宪法学研究会会长韩大元表示，公益诉讼的目光不能仅仅盯在环保领域，食品药品安全在某种程度上比环境污染给公众带来的危害更广更大，比如假疫苗事件。检察机关提起食品药品安全公益诉讼意义重大，值得司法实践进一步的关注研究，充分发挥检察机关的监督作用，促进社会的稳定发展。

　　食品药品安全事故往往会涉及众多受害者，构成刑事犯罪的，除追究事故责任者刑事责任之外，相应的民事赔偿问题同样重要。相较于刑事责任，追究侵权者的民事责任则更为复杂。如何提起民事诉讼或者行政诉讼、由谁来提起诉讼，怎样收集证据等，都是极具专业性和复杂性的问题，普通公民往往不知道从哪里入手。而作为事故责任方的相关企业，往往不愿意向受害者完全公开信息。同时，由于受害者人数众多，难以统一协调，有些具有诉讼主体资格的单位往往不愿意提起诉讼，很容易导致受害者的权益难以得到保障。而检察机关是掌握着公权力的国家法律监督机关，能够充分运用其掌握的公共资源进行调查取证，即使不具有强制性的调查措施，也会取得比公民个人更佳的效果。

　　中国商报记者了解到，此前有观点认为，目前检察机关提起食品药品安全公益诉讼存在一定难度，由于食品药品安全事故因其涉及面广、损害后果隐蔽等特性，在司法实践中往往很难发现线索，同时还面临着诉讼主体交叉、性质交叉等现实阻碍。

　　据悉，食品药品安全领域原本不在《检察机关提起公益诉讼试点方案》的范围内。针对此次扩大案件范围，最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列公开表示，一是因为食品药品安全领域的问题比较突出，社会各界高度关注，人民群众反映强烈。二是试点方案将食品药品安全纳入了民事公益诉讼的范围，但是在办理过程中发现，负有食品药品安全监管职责的行政机关不作为、乱作为仍然是导致食品药品安全问题的重要原因。三是中央深改组明确要求检察机关对食品药品领域进行监督。

　　多数法学界专家学者认为，检察机关作为公共利益的代表，具有提起食品药品公益诉讼的正当性。修改后的民事诉讼法和行政诉讼法等法律及其他政策性文件，为检察机关提起食品药品公益诉讼提供了基本的法律依据，加之多年来的公益诉讼经验，使得检察机关提起食品药品公益诉讼具有可行性，检察机关应积极试点。

　　增加行为人违法成本

　　对于食药领域的民事公益诉讼案件，可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求，增加违法行为人的违法成本。

　　“在科技水平不断提高的今天，食品安全事件频发的主要症结在于商家的失信收益高于失信成本，消费者的维权成本高于维权收益。”中国人民大学法学院教授刘俊海表示，因此，对违法者既要追究民事责任，也要追究行政责任与刑事责任，其中民事责任最为根本。

　　此次最高检下发的通知也明确，要把食品、保健食品的欺诈和虚假宣传问题作为线索摸排工作重点。重点关注未经许可生产经营食品、保健食品，以及食品、保健食品标签虚假标识等违法行为，重点关注利用网络、会议营销、电视购物、直销、电话营销等方式违法营销宣传、欺诈销售食品和保健食品违法行为，重点关注未经审查发布保健食品广告及发布虚假违法食品、保健食品广告违法行为，重点关注食药监、质检等监管部门在食品、保健食品欺诈和虚假宣传等问题监管方面的不作为、乱作为等行政违法行为。

　　在办理该领域的公益诉讼案件时，民事公益诉讼中要重点关注涉嫌欺诈和虚假宣传的食品和保健食品生产经营者、广告经营者、广告发布者和广告代言人的违法行为；行政公益诉讼中要重点关注食药监、质检、工商、新闻出版广电管理等部门在监管过程中是否存在违法行使职权或不作为的情形。同时，重点关注食品药品安全领域进出口商品质量方面存在的假冒伪劣、隐瞒缺陷或不按规定召回等违法行为，重点关注质检等部门在商品质量安全监管方面存在的违法行使职权或者不作为的违法情形。

　　通知还要求，各级民行检察部门对于食药领域涉及的行政机关违法行使职权或者不行使职权的情形，必须要在立案、调查后才可以发出检察建议；在发出检察建议后，要积极与食药监、质检等行政机关加强联系，及时了解行政机关履行职责情况，推动行政机关有效解决危害食品药品安全问题，共同保护社会公共利益。对于经过诉前程序，消费者协会等组织不提起诉讼的，食药监、质检等行政机关不依法履行职责，社会公共利益仍然处于受损害状态的，检察机关要坚决提起诉讼。对于食药领域的民事公益诉讼案件，可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求，增加违法行为人的违法成本。

　　法律空白亟待填补

　　由检察机关直接代表受害者向违法的食药企业提出民事诉讼毕竟是新生事物，法律空白点、司法权与行政权之间如何再平衡等问题，都有待于在实践中继续摸索并逐步解决。

　　目前，仅《民事诉讼法》和《检察机关提起公益诉讼试点方案》对检察机关提起公益诉讼的原告资格有所涉及，但还有不够明确的地方，至今仍未出台规范性的文件明确赋予检察机关提起食品药品公益诉讼的原告主体资格。

　　针对如何启动食品药品的诉讼程序这一难题，业界专家建议在即将修改的《人民检察院组织法》中进行授权，以解决当务之急。具体到食品药品公益诉讼方面，检察机关如发现食品药品安全事故，而又符合提起公益诉讼的，可以决定启动公益诉讼程序。除此之外，食品药品安全事故当事人或其他组织、公民认为需要由检察机关提起公益诉讼的，可以向检察机关提出申请，检察机关在审核后做出启动与否的决定。

　　同时，在检察机关提起公益诉讼程序前面设置一个前置程序，是很多专家学者的共识。在发生食品药品侵权事故之后，行政处置方面应先督促行政机关积极作为，包括应急处置、行政处罚以及立案侦查等方面；在侵权责任追究方面，也应当先由当事人或者其他团体自行提起民事诉讼，而不是直接由检察机关介入。只有在行政机关不作为，并且向行政机关提出异议、行政复议、发出检察建议等途径都不能产生效果时，才可以由检察机关提起行政公益诉讼。在民事诉讼方面，也只有存在起诉机制受阻，或缺乏其他适合主体提起诉讼的情况时，才可以由检察机关提起民事公益诉讼。

　　作为关乎国计民生的重要领域，探索检察机关提起食品药品公益诉讼有非常大的紧迫性和必要性。还要认识到，由检察机关直接代表受害者向违法的食药企业提出民事诉讼毕竟是前所未有的新生事物，法律空白点、司法权与行政权之间如何再平衡等问题，都有待于在实践中继续摸索并逐步解决。