闫坤:构建推进乡村振兴战略的现代财政制度

闫坤

　　实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是未来促进我国农业农村现代化的总战略，是新时代“三农”工作的总抓手，是新阶段对三农发展思路和认识的进一步拓展。这也意味着振兴乡村要凝聚各方力量，运用多种因素，构建系统机制，共同推进乡村振兴战略。财政连接政治、经济与社会三大子系统，反映政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面。因而，财政在实施乡村振兴战略中发挥至关重要的作用，是推进乡村振兴战略的基础和支撑。

　　一、财政在推进乡村振兴中的作用和内涵

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，现代财政制度是财税体制改革的目标要求和主要任务。在推进乡村振兴战略中，财政发挥着重要作用，可以从三个层面来理解。

　　一是从政策性和工具性的层面，财政是实施乡村振兴战略的重要政策工具和手段。财政为农村各项事业发展提供财力保障，通过预算收支安排调节乡村振兴中各方利益关系，通过财政直接支出、税收、补贴和政府采购等各种政策手段支持国家各项“三农”政策顺利实施，这体现出财政在其中的政策性和工具性。在乡村振兴战略中，要构建良好的财政运行机制，灵活构建和运用财税手段和相关政策，建立实施乡村振兴战略的财政投入和保障制度，调整和优化财政收支规模和结构，提高财政涉农资金配置和管理效率。

　　二是从制度性和体制性的层面，财政为实施乡村振兴战略提供基础性制度保障。要通过财政制度创新和体制创新，推动现代财政制度建设，构建制度化和合理化的公共资源和利益分配机制，形成效率驱动可持续发展的体制环境和支撑体系，为推进乡村振兴战略提供体制机制支撑；要厘清政府和市场边界，运用政府和市场两种机制推进乡村振兴；要创新城乡基本公共服务均等化的制度框架，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，切实实现公共服务的公平性和均等化。

　　三是从政治性和功能性的层面，财政是乡村治理体系和治理能力的基础和重要支柱。财政是乡村治理各要素运行的重要保障，乡村治理各主体、各规则、各要素的培育发展和治理机制的形成，都离不开财政相应的支持和保障。当前我国正处于经济社会转型时期，乡村治理面临经济新常态、利益分化、各种利益矛盾凸显等问题，因而，在治理大背景下，财政不仅仅是一种资金投入政策，更是反映基本公共价值、推动体制机制变革的实践载体。财政要在乡村振兴战略中起到价值引导和推进治理能力建设的复合功能，实现从工具理性向价值理性的升华。

　　二、财政在推进乡村振兴中要处理好四种关系

　　（一）处理好三农投入与现实财力约束之间的关系

　　这是由我国经济社会发展所处阶段和现实国情所决定的。一方面，我国已经初步建立了支持三农的财政投入保障机制，相关投入不断增大，保障覆盖面不断扩大，保障水平稳步提高，但发展不平衡和不充分问题仍然突出，还不能满足农民日益增长的美好生活需要。因此，财政要向农业和农村倾斜，加快补齐农业农村发展的短板。但同时，在当前经济新常态和供给侧结构性改革要求减税降费的背景下，财政收支矛盾凸显，财政支持三农发展必须立足于现阶段的基本国情，考虑经济和财政承受能力，依据财力加大和合理安排三农支出，正确把握好力度，防止债务风险和财政危机。

　　（二）处理好资源投入与体制机制建设之间的关系

　　乡村振兴任务艰巨，面临很多挑战，推进乡村振兴战略需要长期努力，这需要处理好短期和长期、投入和体制机制的关系。短期内，财政要坚持问题导向，针对农村基础设施和公共服务供给不足，投入向农业和农村倾斜，加快补齐农业农村发展的短板，提升农民群众的幸福感和成就感。但中长期来看，在投入基础上，要从构建体制机制着眼，建立财政推进乡村振兴战略实施的可持续制度框架和政策体系，重塑中长期乡村振兴动力机制，通过财政引导形成多元参与、协调有机的乡村治理体系，激发乡村振兴内在动力和活力。这其中包括面向三农的公共财政支持体制、财政收入可持续增长机制、规范的公共权力运作机制和畅通的民众利益表达机制等。

　　（三）处理好财政政策的普惠性与结构性之间的关系

　　乡村振兴战略内涵丰富，涉及面广，财政支持乡村振兴战略既需要均衡全面发展，又需要突出重点，要协调财政政策的普惠性和结构性。在乡村振兴的区域布局上，财政要以贫困地区作为投入的重点区域，但也要统筹其他区域发展；在乡村振兴的群体上，财政要以贫困人口作为乡村振兴的重点群体，但也要统筹考虑处于非贫困的广大农民；在乡村振兴的政策框架上，财政既要构建普惠性的城乡一体化基本公共服务供给体系，又要针对农业农村短板，通过供给侧结构性改革，破除农业发展深层次障碍，加快农业结构性调整，推进农业质量发展。

　　（四）处理好市场和政府之间的关系

　　政府和市场是两种基本的资源配置手段,在推进乡村振兴战略过程中，财政要处理好市场和政府关系，实现两者的有机结合。一方面，要发挥政府作用，大力推进现代财政体制建设，强化乡村振兴制度性供给，建立公共财政投入优先保障以及公共服务优先安排的体制机制和政策体系，推进公共资源向农业农村倾斜。另一方面，随着社会主义市场机制逐步完善，乡村振兴战略实施要更加遵循市场规律。财政要遵循市场规律，改革当前农业支持保护政策，推进农产品价格形成机制改革，通过财政合理引导金融和社会资本投入乡村领域，构建推动城乡要素双向流动与平等交换的体制机制，形成市场化推动乡村振兴的可持续发展道路。

　　三、构建推进乡村振兴战略的现代财政制度

　　（一）构建推进乡村振兴战略的财力保障机制

　　首先，要坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，进一步增加财政对“三农”的支持力度，确保农业农村投入规模适度增加和比例有所提高。财政支出要向农业基础设施和农村基本公共服务领域倾斜，保证财政农业投入增幅高于财政经常性收入增幅。同时，财政资金要向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展。

　　其次，要推进财金互融，创新财政投融资机制，形成财政、金融、社会和农民的多元投入格局。要发挥财政杠杆作用，通过以奖代补、贴息、担保、专项债券、基金化支出等方式，引导和撬动金融和社会资本更多的投向农业农村，形成财政支持、政策性金融、政策性担保、商业性金融、合作性金融“五位一体”的功能互补、相互协作的财政金融协同框架，创新财政支持模式，确保投入力度不断增强、总量持续增加。

　　再次，要优化财政供给结构，加快建立涉农资金统筹整合长效机制。改变过去财政涉农资金使用和管理碎片化的情况，进一步推动涉农资金整合，加强涉农资金行业内整合与行业间资金统筹相互衔接，发挥财政资金的综合效应。中长期要结合中央和地方事权和支出责任划分、各职能部门权责重新调整，对涉农项目进行全面的清理，建立权责明晰、包括立项、分配、管理、绩效评价和奖惩全过程的涉农资金支出体系。

　　最后，要以绩效管理为抓手，提高财政涉农资金使用效率。

　　（二）推进城乡融合发展体制机制建设，强化乡村振兴战略的制度性供给

　　一是在明确中央、省、市县政府在城乡基本公共服务均等化中责任与事权的基础上，适度扩大县级政府财权，综合衡量地方财政收入能力及公共产品提供责任，科学核定财政转移支付标准，适当提高一般性转移支付在财政支出中的比例，推进财力的纵向和横向均等化，为我国中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务供给提供财力保障机制。二是要通过税收、补贴等政策手段，优化收入分配格局，调节城乡和区域收入差异，加强对农民、贫困人口的支持和保护。三是继续推动城乡义务教育一体化发展、着力提高农村义务教育质量和便利性，完善城乡居民基本养老保险制度、着力增加农民基础养老金，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度、着力提高农民报销比例，统筹城乡社会救助体系、着力提高农村低保标准和覆盖面。

　　（三）通过财政引导构建多元共治乡村治理格局

　　乡村振兴是一项系统工作，财政要将自治、法治、德治的原则和技术有机嵌入到乡村治理实践中，实现三者的良性互动，最终达成乡村善治。

　　在乡村治理主体上，财政要探索财政金融互动模式，推动金融社会资本投入乡村领域；通过财政奖补和一事一议等方式，激励和推动村委会和村民共同参与村庄公共事业，更好反映公众需求和偏好，同时在发展农村公共事业过程中，培育公众责任意识和参与理性，为乡村协商民主提供土壤、培育内生动力；农业财政支持政策要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务；要切实建立健全村级财政的体制机制，加大财政投入力度，增强村委会作为群众自治社会组织的自主性和独立性。

　　在乡村治理行为上，财政在其中不仅要支持各主体发展，还要引导政府和其他主体行为，发挥引导治理作用。财政转移支付资金的重点要引向农村基础设施和公共服务等基础性、民生性领域，弥补农业农村发展短板；财政补贴等农业支持政策要完善和推动市场机制发挥更大作用，以尽量不扭曲市场资源配置为基础；要以绩效管理为抓手，完善财政考核功能，健全财政资金监管体制，提高涉农资金效率，推动政府职能转变，强化政策的回应度；要协调乡村治理中公共利益、组织利益和个人利益，公平和效率的关系，实现利益层面和价值层面整合。

　　总之，财政要通过支持和引导行为的作用，发挥社会整合和价值引导作用，构建韧性、可控的利益协调和稳定机制，最终形成包含政府、市场、社会、农民、新型经营主体和村委会等多元主体参与、激励相容、良性互动的乡村治理制度框架，推进乡村治理体系和治理能力建设。

　　（作者：闫坤 系中国社会科学院农村发展研究所党委书记、研究员）