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　中国版“市政债”呼之欲出。2017年8月2日，财政部对外发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（以下简称《通知》，89号文），试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种（以下简称“项目收益专项债券”）。

　　财政部有关负责人指出，此次印发《通知》，目的是指导地方在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，立足我国国情、从我国实际出发，打造中国版的地方政府“市政收益债”。

　　“89号文是允许地方政府试点发行与具体项目单一对应或集合对应的项目收益专项债的一般性规范文件，也是自发行地方政府专项债以来发布的首个一般性规范文件，在使地方政府专项债演进为中国版‘市政项目收益债’上前进了一大步。” 东方金诚评级副总监俞春江向本报记者表示。

　　俞春江预计，现有的地方政府专项债和项目收益专项债还将会并存一段时间，但新发行的地方政府专项债将加速实现与项目收益对应，从而成为项目收益专项债。

　　监管细化：偿债来源安全程度更高

　　事实上，在业内人士看来，89号文的出台并不突然，而是防控地方债务风险的进一步延续。2014年新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号）构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架。2014年新预算法规定，地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式，除此以外不得通过其他任何方式举借债务。

　　“89号文件进一步明确，对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。”中信证券(17.760, 0.26, 1.49%)研究部固定收益团队分析师明明表示，本次项目收益专项债券对应发行主体仍然与地方政府债一样是省级政府，实际上是将收益类项目融资收回上级，方便管控。

　　由于项目收益专项债券发行与偿还主体都是省级政府，如果市县需要发行则仍然通过省级政府发行并予以转贷，实际上在某种程度可理解为地方将收益类项目融资权利交由省一级单位，方便中央管控。“融资渠道变多，审批和发行权利收回到省级单位，避免基层地方政府债务的无节制扩张。”明明表示。

　　事实上，从项目收益债到项目收益专项债，这意味着偿债来源安全程度更高。2015年，发改办财金[2015]2010号《项目收益债券管理暂行办法》的通知提出，项目收益债券是由项目实施主体或其实际控制人发行的，与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金主要依赖于项目建成后运营收益的企业债券。

　　“相比较2010号文，财政部89号文进一步推进完善由地方政府发起的项目收益专项债券制度，细化项目收益专项债券的试点发行规范。试点发行项目收益专项债券，依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，针对不同类型地方政府专项债券实施‘封闭’运行管理，有利于锁定专项债券风险范围。”明明表示。

　　两个领域试点：完善地方政府专项债体系

　　此次项目收益专项债券优先选择土地储备、政府收费公路两个领域进行试点。根据89号文，项目收益专项债券是指地方在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入分类发行的专项债券，是中国版“市政收益债”。

　　不过，业内人士认为，项目收益专项债券的特点是债券直接对应项目资产和收益，实现项目收益融资自求平衡，本质上仍是地方政府债券，是地方政府专项债券的细化品种。

　　“土地储备和收费公路两个领域债务规模很大，对防范地方政府债务风险至关重要，同时也有较高的收入来源，具备以项目收益偿还债券的条件。”天风证券固定收益分析师孙彬彬分析称，89号文优先选择土地储备和收费公路两个领域试点，同时鼓励地方试点发行项目收益专项债券。

　　东方金诚则预计，在土地储备专项债和收费公路专项债管理办法公布后，财政部将陆续针对具有稳定现金流的基础设施和公共服务项目推出相应的专项债券品种，以形成完善的地方政府专项债体系。

　　此次89号文比之前预期的更为积极，是在设定一般性框架后允许地方政府围绕各自的重大战略自行选择符合条件的项目发行项目收益专项债，预计各地的项目收益专项债有望覆盖绝大部分具有稳定现金流和一定收益的基础设施和公共服务项目。“一方面，形成了百花齐放的地方政府专项债券市场，丰富了投资者的投资选择，更有利于吸引社会资本投资专项债券；另一方面，有望为地方所有重大基础设施和公共服务项目精准引入稳定的地方政府专项债券资金，对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险起到较强的支持作用。”俞春江表示。

　　一体多面：地方政府融资新格局

　　中信证券的数据显示，2016年，政府参与的基础设施投资合计达到11.89万亿元。按中央政府、地方政府及民间资本分别占20%、50%、30%的比例测算，地方政府投入近6万亿元。

　　“随着地方政府债与PPP羽翼渐丰，城投公司在地方政府融资体系中重要性将显著降低。”明明进一步分析称，若地方政府债务融资与PPP融资比重进一步加大，预计可以替代地方政府基建投资相关需求中的40%。

　　最新数据显示，截至2017年6月末，PPP入库项目规模达到16.4万亿元，落地项目3.3万亿元，考虑到项目建设周期一般为1~3年，按平均两年的建设期估算，2017、2018年PPP每年可带动基建投资1.1万亿~1.2万亿元。

　　不过，业内人士认为，考虑到目前债券市场利率较高，叠加地方债流动性较差，非银机构配置倾向较低，地方政府也很难接受目前的利率，预计未来地方债发行仍然会受到一定影响，同时并非所有的项目都可以用作PPP来融资。

　　在此背景下，为了缓解一部分资金缺口与城投平台发债难的问题，叠加顺应城投平台改革的政策方向，项目收益专项债应运而生，不排除未来还有其他类型的专项债券，如租赁型住房专项债、棚改专项债等。

　　“收缴权力处置地方政府债务风险，融资渠道走向一体多面，以后可能形成‘地方政府债+平台类债务+PPP+多种专项债券’的格局，进一步弱化城投尤其是公益性城投平台的地位。”明明表示。