“对于地方政府来说，棚改的最大考验就是资金。”一位不愿具名地方官员称，新一轮棚改计划被层层分解需要继续推进，地方政府因“还旧控新”而面临较大的债务化解压力。

　　对于近日关于棚改贷审批收紧的报道，接近财政部的专家告诉《华夏时报》记者，或与财政系统整治地方政府负债有关。“棚改贷是隐性债务，需要权衡其总量”。

　　“坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序推进试点棚改专项债券工作。”财政部和住建部曾联合发布文件称。

　　棚改贷日渐收紧

　　棚改这项重大的民心工程，最初实行实物分房，但后来被货币化安置代替，即拆迁人获得与安置房等价的安置款，自行选购住宅。

　　2013、2014年全国棚改货币化安置率为7.9%、9%，提升到2015、2016年的29.9%、48.5%，2017年更是达到60%。从地方样本来看，货币化安置的比例很高，如2017年江苏22个县（市、区）棚改货币化安置比例达到100%。

　　截至5月末，国开行今年发放棚改货币贷款4369亿元，用以棚改续建及2018年580万套新开工项目建设。简单比较发现，2018年1季度PSL余额的增量是3038亿，比2017年同期的1632亿几乎增长了一倍。

　　不过，记者了解到，从今年年初棚改审批开始生变，谨慎受理新增项目，存量项目仍旧执行。政府工作报告的表述已彰显细微变化，2017年的政府工作报告提出因地制宜提高货币化安置比例，但2018年的政府工作报告少了类似提法。

　　“2016、2017年政策主要方向是提高货币化安置比例，今年各省关于棚改货币化安置表述转变，可见棚改贷款的风向已经生变。”中国城市房地产研究院院长谢逸枫接受《华夏时报》记者采访时指出，棚改政策正由过去的地方一刀切转向国开行管控，说明暂缓新项目的棚改信号强烈。

　　目前，全国多个地方的棚改货币化安置开始降速。比如，山东省取消了货币化安置，湖南、江西、广东省均提出“因地制宜”推进棚改货币化安置，步子比此前小了。

　　不过，谢逸枫直言，短期之内，棚改货币化离结束尚早，否则成交增长的最大引擎器会全面熄火，楼市面临崩溃的可能性。“因为棚改货币化的主要资金就是抵押补充贷款（PSL），一旦停止，棚改就是意味着停止。不仅经济受拖累，就连三四线城市的房企、房价、房地产市场就会面临着巨大的考验。因此，预计在2018年-2020年内，棚改实物安置比例会上升，货币化安置不会结束，其比例会控制在一个合理的区间。”谢逸枫判断。

　　转向棚改发债

　　“从实际操作上看，棚改热潮下降不可避免。因为棚改给房地产市场带来新的问题，甚至会影响到地方债务的走势，调整时刻已经来了。”谢逸枫认为，在经济下行与大多数三四线城市去库存未完成压力下，一刀切的全面叫停棚改会导致房地产投资断崖的风险，且会出现烂尾楼的现象。

　　在谢逸枫看来，未来的棚改政策调整方向为四个方面：一是棚改货币化安置比例下降，转向实物安置比例上升。防止涨价去库存、拆迁户抢房现象；二是国开行新的棚改项目审批权由地方收回总行，防止隐性地方债务上升；三是新的棚改项目资金渠道的PSL局部收紧；四是新的棚改项目资金来源由PSL为主逐渐转向地方棚改专项债。

　　记者查阅地方政府官网获悉，当前，新疆、安徽、天津等地出台了棚改专项债相关文件，全力支持“棚改发债融资”。

　　6月20日，2018年天津市红桥区棚户区改造专项债券（一期）成功发行，标志着自财政部、住建部3月1日联合试点发行地方棚改专项债文件以来，全国首单棚改专项债正式落地。6月21日，安徽省财政厅下达阜阳市本级101.9亿元棚改专项债额度，现正在各项准备工作，预计不久将实施。

　　但谢逸枫也指出，棚改专项债根本无法代替PSL，因为发行规模有限，市场不受欢迎及地方缺乏动力。“由于未来偿棚改专项债的资金，主要来源于地方土地出让收入，肯定会倒逼地价上涨，房价也会因地价水涨船高而上涨。地方考虑到增加土地收入，调控关键是会出现放松或变相松绑的可能性，意味着楼市调控的收尾期将会在下半年或2019年来临。”谢逸枫说。

　　不过，上海城市学会高级经济师顾海波则认为，将棚改专项债纳入地方政府的债券发行计划，募集资金、发行和投向更加精准、更加透明。

　　“优先办理，加快审批”

　　棚改专项债问世，国家发改委的表述是“加快补齐棚改短板”。

　　事实上，棚改专项债的发行早已在规划之列。2013年4月，发改委将企业债发行申请分为“加快和简化审核类”、“从严审核类”及“适当控制规模和节奏类”，并将“棚户区改造、经济适用房和限价商品房等保障性安居工程项目”纳入“加快和简化审核类”。

　　国家发改委力挺棚改债券融资，鼓励“债贷组合”。

　　2013年8月底，国家发改委下发了《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》，要求对棚改项目债券融资“开绿灯”，且棚改债券规模可以达到项目总投资的70%，超出此前60%的固有规定。在国开行推出首批两只“债贷组合”专项企业债之后，发改委首次明确鼓励将这一模式应用于棚改债券。

　　2013年11月初，中共十八届三中全会便明确提出：“研究住宅政策性金融机构”。

　　2014年4月，国务院总理提出，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚改。

　　2014年5月13日， 国家发改委发布的名为《扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知（发改办财金[2014]1047号）》这样写到：认真开展棚改项目资金需求测算，逐省研究融资预案，支持符合条件的地区，适当放宽企业债券发行条件，且不占用地方政府所属投融资平台公司年度发债指标。三个月后，国务院出台《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，首提“研究推出棚改项目收益债券”。

　　随后2015年8月，国家发改委为拓宽直接融资渠道，正式出台《项目收益债券管理暂行办法》，明确了发行项目收益债券的操作要点及申报材料。

　　“凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚户区改造项目建设；鼓励通过直接投资、参股、委托代建（BT）等多种方式参与棚户区改造项目建设，并申请发行企业债券。”发改委在其发布的文件中强调，对于专项用于棚改项目的发债申请，“优先办理，加快审批”。

　　为解棚户区改造资金难题，各省也在精心准备棚改项目发债，并相继获批。

　　2016年1月15日，广西大都投资有限公司非公开发行的北海市银海区北背岭、白耗壳村棚户区改造一期项目收益债券获得国家发改委核准，创全国棚改项目发债金额最大、审批速度最快的记录。此项目收益债金额为28亿元，分两期发售，首期14亿元。

　　2017年4月28日，由安徽投资集团主导的安徽省首单棚改项目收益债“17阜阳棚改项目NPB01”成功发行，首期发行额度4亿元，期限6年，票面利率5.48%。这是安徽省棚户区改造直接融资的第一单，也是全国“第二家”。

　　今后，是棚改贷转向棚改债，还是棚改贷、棚改债并肩齐驱，抑或棚改债孤身迎战，都值得期待。

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