近日，财政部和交通运输部联合发布了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(下称《办法》)。《办法》提出，今年在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为，促进政府收费公路事业持续健康发展，今后还将逐步扩大实施范围。

实施专项债券可提高公路建设投融资效率

记者了解到，过去地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。

交通运输部数据显示，截至2016年底，国内收费公路里程17.11万公里，其中政府还贷公路里程10.05万公里，后者建设累计投资额为38172.8亿元。在这3.8万亿元中，政府债务性资金投入为27205.1亿元，而银行贷款又在债务性资金中占据25580.1亿元，这意味着大约67%的政府投资依赖银行贷款。

此次《办法》提出，地方政府为政府收费公路发展举借债务将不再只依赖银行贷款，而是采取发行收费公路专项债券的方式。

为何要将融资方式改为收费公路专项债券的方式呢？财政部和交通部两部委有关负责人介绍，随着《预算法》(2014年修订)的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的印发，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。

因此，政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整，改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。

国家发改委综合运输所产业政策研究室副主任李玉涛在接受中国经济时报记者采访时表示，原来的融资方式没有将投融资的制约作用体现出来。原来对政府建设公路的约束较少，虽然是经营性公路，都可以通过社会还贷或是政府还贷方式来完成。现在通过发行债券的方式，能够建立起一种融资对投资的有效制约机制和促进作用。

“而且实施债券融资的方式，根本目的可以通过预算，即透明的约束机制来提高投融资的效率。”李玉涛认为。李玉涛向记者介绍，此专项债券融资方案在2014年就已经明确，2015年《预算法》实施后就已经在地方实施，继6月发布土地专项债券后，此次《办法》的发布使这项政策真正落实下来，用途更加清晰——专项债券只用于公路建设，以与一般债券和其它专项债券区别开来。

因此，李玉涛认为，从投融资的角度来看，债券集资的形式比以前的融资方式具有更积极的意义。

两部门的负责人表示，发行收费公路专项债券，对推进政府收费公路持续健康发展具有重要意义，主要体现在四方面，一是保障国家公路网规划目标的如期实现。二是防控交通领域政府债务风险的需要。三是完善专项债券制度。四是深化财政与金融互动。

实施专项债券有利于加强财政预算约束力

收费公路专项债券作为政府债券，具有信用等级高、筹资数额大、融资期限长、融资成本低等优势，是收费公路发展的重要资金渠道。

按照《办法》要求，收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。但不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。

那么，融资方式的变动和《办法》的这些要求对我国公路建设有何影响？

李玉涛认为，我国很多地方政府实施基础设施建设只是为了促进经济增长，建设公路成为拉动当地GDP的工具，脱离了项目本身的目的，致使投融资无法平衡，后期出现很多“后遗症”。《办法》出台后相当于有了财政预算的约束，地方政府今后对基础设施建设的发展规划要放在财政预算里，放在真正的建设需求上。

此外，《办法》强调，发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

值得注意的是，此次《办法》还提出，收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。

李玉涛认为，《办法》提出的这些限制使地方政府在实行债券融资的具体过程中还需要注意很多问题，主要有以下三个方面：一是以后的公路建设要放在地方政府的整体规划中，统筹考虑投融资效率，制定好预期目标。二是公路建设要和当地的财政预算达成一致。三是要统筹好改革发展之间的关系，发展不能过度依赖对基础设施的投资，要注重可持续发展，考虑好财政平衡。

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