《中国经济周刊》记者 贾国强｜北京报道

　　(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第47期)

　　11月30日，教育部副部长田学军在国新办新闻发布会上表示，当前一些地方幼儿园仍然存在管理不善、制度不落实、执行不到位的问题。近期发生的幼儿园事件，从侧面反映出人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间存在的矛盾。“教育部将积极推进学前教育立法，目前正在就学前教育立法进行调研，已经启动程序，为学前教育依法办园、规范管理提供法治保障。”

　　最近一段时间，幼教产业成为社会热议话题。《中国经济周刊》记者经过深入梳理和采访发现，近几年来，随着二孩政策放开，幼教行业的市场需求和产业规模都在不断增大，而因工资待遇等问题使得整个幼师队伍的供给数量和质量并没有得到相应满足；随着《民办教育促进法》的修订，一些民间资本也大举进入幼教产业，虽然有助于解决“入园难”问题，但也面临着资本逐利性和教育公益性冲突难题。

　　幼儿园在校生大幅增长，幼师数量去年缺口超过22万人

　　全国幼儿园在校生数量4年增长近520万人

　　2013年11月，党的十八届三中全会调整生育政策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2015年10月，党的十八届五中全会公报提出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。

　　这两次对人口政策的调整，特别是全面放开二孩政策，使我国的新出生人口数量有显著增长。《中国经济周刊》记者查询国家统计局的数据显示，我国新出生人口从2012年的1635万人，增长到2016年的1786万人，2016年成为我国自2000年以来新出生人口最多的一年。

　　公开数据显示，近年一线城市新出生人口显著增长。其中，北京市2016年常住人口出生人数达到20万人，同比增长63%。

　　人口学者黄文政预计，2017年的新生儿数量会比2016年多几十万甚至上百万人。

　　中信证券策略研究团队预测，2020年中国0～14岁人口将达到2.61亿人的峰值，2015年该数值约为2.41亿人。

　　新出生人口数量的增长，也使全国幼儿园在校生数量大幅增长。《中国经济周刊》记者查询教育部的数据显示，全国幼儿园在校生数量从2013年的38946903人，增长至2016年的44138630人，4年增长5191727人，平均每年增长1297931.75人。

　　有媒体预计，至2022年，我国0～6岁幼儿人数将达1.28亿人，按照毛入园率90%计算，在园人数将达4955万人。

　　

　　民办幼儿园在学前教育领域占据半壁江山

　　随着我国经济社会的发展，政府和家庭对学前教育的重视程度逐步提高。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(下称“《教育改革纲要》”)提出，到2020年普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育，重视0至3岁婴幼儿教育。

　　同年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步提出，地方政府是发展学前教育、解决“入园难”问题的责任主体。除了大力发展公办幼儿园，也要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。

　　根据《教育改革纲要》提出的发展目标，预计2020年幼儿在园人数达到4000万人。而根据教育部公布的数据，2014年的幼儿在园人数已超过4000万人，比当年提出的发展目标早了6年。

　　面对快速增长的需求，公办幼儿园数量明显不足，民办幼儿园则迎来了快速发展期。《中国经济周刊》记者依据教育部公开数据分析，2009年至2016年这8年间，我国民办幼儿园在校生占比提高了12.56%。

　　在校生数量方面，全国幼儿园在校生总量大幅增加，8年间增加17560530人，总增幅66.07%；民办幼儿园在校生总量8年间增加13034895人，增幅达114.63%；民办幼儿园在校生所占比重逐年提高，于2012年超过50%，至2016年，民办幼儿园在校生数量占比已达55.23%。

　　幼儿园数量方面，全国幼儿园总量一直呈现快速增长趋势， 8年间增长了10万多所，总增幅为73.51%；民营幼儿园总量也有所增长，所占比重一直在60%～70%，但自2011年以后呈现逐年降低态势。

　　幼师数量方面，全国幼师总量8年间增加1246167人，总增幅为126.4%；民办幼儿园幼师总量8年间增加841106人，总增幅达152.28%；民办幼儿园幼师所占比重也呈现大致增长趋势，自2011年以来占比一直超过60%。

　　综上来看，民办幼儿园在学前领域已经占据了举足轻重的地位，特别是在校幼儿数量和幼师数量所占比重越来越高。

　　

　　全国幼儿园生师比未达合格标准

　　为何民办幼儿园在学前教育占据重要地位？中国家庭教育学会副会长、北京师范大学教授赵忠心对《中国经济周刊》记者分析说：“因为我国人口规模太大，新生儿数量也非常多。但学前教育又不是义务教育，政府在这方面的投入力量不足，因为施行的九年义务教育已对我国财政造成不小的压力，这就需要积极鼓励民间力量开办幼儿园。”

　　赵忠心教授说：“由于管理不善和监管不到位原因，近期民办幼儿园发生多起事件。这说明，民办幼儿园虽然解决了‘入园难’问题，但还是不能搞得规模太大，否则不容易控制和管理。有的国家把学前教育都交给民间办理，是存在隐患的。一旦幼儿园破产，孩子可能会无处可去。”

　　他还认为，近一段时间的幼儿园事件虽是个别现象，但从中也能看出幼师队伍确实需要整顿，“社会对于幼师队伍的现状要有一些清醒认识。一是幼师工作虽然很辛苦，但是工资等待遇并不高，很多人不愿意干；二是年龄大了以后再干幼师很难，现在幼师群体以80后、90后独生子女居多，他们的吃苦能力、忍受能力和情绪控制能力要差一些；三是幼师的整体学历不高，本科学历很少，大专可能多一些，与国外有一定差距。”赵忠心分析，上述问题决定了我国的幼师队伍面临着从数量上存在缺口、从质量上存在一定提升空间的现实。

　　其实，上述问题《教育改革纲要》已提出解决方向：严格执行幼儿教师资格标准，切实加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质，依法落实幼儿教师地位和待遇。

　　不过，对于幼师的薪资待遇，一位熟悉幼师队伍的投资界人士告诉《中国经济周刊》记者：“三四线城市的一些年轻幼师月工资为1000～2000元，一线二线城市的幼师一般在3000～4000元。即便在北京，一些资深幼师可能也只有5000～6000元。恐怕只够解决生存生活问题。”

　　在薪资普遍不高的情况下，幼师队伍缺口的弥补成为难题。教育部2013年1月印发的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》，对不同服务类型幼儿园教职工与幼儿的配备比例制定了一定的标准，如以全日制为例，全园教职工与幼儿比应在1:5～1:7(全园教职工主要包括专任教师、保育员、卫生保健人员、行政人员、教辅人员、工勤人员)。

　　根据教育部公布的数据，2016年全国幼儿园教职工数量为3817830人，而2016年全国幼儿园在校生数量为44138630人。《中国经济周刊》记者据此测算，2016年全国幼儿园教职工与幼儿比为1：11.56，这意味着幼儿园教职工存在的缺口很大。如果按照1:7的配备比例，幼儿园教职工缺口达2487688人；如果按照1:5的配备比例，幼儿园教职工缺口将达到5009896人。

　　公开数据显示，2016年全国幼儿园的生师比(学生人数除以专任教师数)为19.77:1。按照教育部2004年发出的通知，生师比14：1为优秀，16：1为良好，18：1为合格。从这项指标来看，全国幼儿园的生师比甚至未达到合格标准。若要达到合格标准，《中国经济周刊》记者测算，2016年全国幼师数量需增加220079人；若要达到良好标准，2016年幼师数量则需增加526597人。

　　通过对近几年不同层次学校的生师比进行比较，《中国经济周刊》记者发现，虽然近年来幼儿园生师比不断降低，但与大学、高中、中学和小学相比，依旧为最高。

　　

　　数据来源：教育部 新华社 编辑制表：《中国经济周刊》采制中心

　　

　　业内人士介绍，由于工作压力大，工资水平不高，加之随着幼儿园各类事件屡现报端，幼师形象受到影响，使得愿意进入这一行业的大学生有一定幅度减少。据报道，幼师专业的大学生已成为部分地区教育机构疯抢的对象，有些大学生甚至没毕业就被提前预订，如华东师大2016年仅有100多名幼师毕业生，却来了200余家幼儿园“抢人”。

　　幼教产业成为资本新宠

　　幼教产业投资门槛低，几百万元即可涉足

　　一边是我国新生儿数量猛增，一边是幼师行业存在较大数量和质量缺口，幼教产业于是成为一些私募机构、风投机构和上市公司的投资和收购标的，甚至一些幼教品牌开始主动参与资本市场的“盛宴”。

　　据公开信息，国内民营资本巨头——中植系已开始涉足幼教产业。北京市一家幼儿园品牌淘乐思集团在官网宣称，今年1月已与中植资本达成战略合作，未来3年将围绕京津冀地区新开设30家直营幼儿园，100家社区儿童馆，同时启动加盟幼儿园等项目。

　　一位已在北京、无锡等地投资幼儿园产业的私募人士对《中国经济周刊》记者解释，幼儿园产业之所以成为资本热衷对象，主要有四方面原因。

　　首先，自2015年股市波动以来，经济形势也不理想，面临一些资产荒难题，而幼教行业经营稳定，是典型的抗周期性产业，不易受经济周期因素影响，投资利润回报也很可观。

　　其次，随着二孩政策放开，新生儿猛增，条件好的家庭对幼教的投入并不敏感，使得幼教产业市场前景广阔。据券商测算，2015年家庭幼教消费规模达3852亿元，2020年有望达到5938亿元。

　　第三，幼儿园产业属于轻资产运行，不像小学、中学等重资产运营模式，导致幼教产业投资门槛很低，大机构投入几千万元就能轻易控股一些连锁幼儿园品牌，中小机构投入几百万元也能涉足。

　　第四，新修订施行的《民办教育促进法》，对民办学校实行非营利性学校和营利性学校分类，明确了教育资产的权属关系，利于教育资产证券化。

　　制造业上市公司转型幼教，教育资产证券化进程加速

　　新修订的《民办教育促进法》历经三审，于2016年11月获批，今年9月1日开始施行。在长城证券分析师汪毅看来，《民办教育促进法》重新修订的一些条款规定，民办教育机构也可登记为工商企业，使得民办教育机构的营利属性得到了法律的保障，“这也就意味着教育企业可以在资本市场进行IPO、资产重组等资本运作，之前的法律障碍被打破，教育的资产证券化进程有望加速。”

　　今年1月，国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，重申对民办学校实行分类管理。一些省份也相继出台了一些细则，如今年10月安徽省的实施细则中提出，“允许营利性民办学校以各种方式引入风险投资、战略投资，发行专项债券，通过资本市场进行规范融资。”

　　其实，在相关法律修订期间，一些幼教品牌已开始通过资本市场融资。被称为“幼儿园第一股”的伟才教育(838140)，已于2016年8月在新三板挂牌。

　　伟才教育2017年发布的半年报显示，该公司采用连锁经营模式，目前累计拥有加盟幼儿园 433 家，分布在广东、湖南、湖北、安徽、四川、江苏、河南等30多个省市。伴随着伟才教育扩张计划的实施，加盟幼儿园数量将大幅增加。

　　在这种背景下，伟才教育的业绩也很“亮眼”，2017年上半年实现营业收入25681449.70元，较去年同期增长53.56%；本期毛利率为47.94%，比上年同期增长了11.71个百分点。

　　也有一些上市公司通过并购幼儿园品牌，进入幼教领域。如威创股份(002308.SZ)，作为一家做大屏幕拼接的企业，在2015年通过业务转型进军幼教产业。威创股份今年的半年报显示，该公司旗下拥有红缨教育和金色摇篮两家全资子公司。

　　截至报告期末，红缨教育共有连锁幼儿园6所，品牌加盟园1400所，悠久联盟园2678所，悠久品牌代理商175家。报告期内，红缨教育营业收入超过1亿元，实现净利润2738.78万元。

　　截至报告期末，金色摇篮共有托管幼儿园19所，加盟幼儿园491所，托管小学2所，品牌加盟小学3所，直营早教中心1所，加盟早教中心70所，安特思库合作园103所。报告期内，金色摇篮实现营业收入8814.20万元，较上年同期增长89.19%，实现净利润5619.64万元，较上年同期增长99.52%。

　　《中国经济周刊》记者注意到，威创股份幼教产业的毛利率达到59.66%，高于伟才教育。

　　玻璃深加工企业秀强股份(300160.SZ)，也开始把教育产业作为其主营业务。该公司半年报显示，“要对外通过收购幼儿园、成立托幼之家等多种形式将教育产业做大做强。报告期内，公司完成新收购幼儿园4所，签订转让协议幼儿园9所。”

　　如何平衡资本逐利性和教育公益性？

　　资本介入后仍有缺口，部分监管成摆设

　　资本介入幼教产业后，在促进民办学前教育机构快速发展的同时，也带来一些问题。

　　中国家庭教育学会副会长、北京师范大学教授赵忠心接受《中国经济周刊》记者采访时说，资本逐利性和教育公益性两者有不小的冲突，政府在积极鼓励民间资本进入幼教领域时，更应该加强监管。“有的地方，政府对学前教育投资不足，认为民间出资开办幼儿园是替政府排忧解难，舍不得严加管理，有放任的现象；有的地方，开办幼儿园门槛太低，甚至没有门槛，不管是谁，只要有钱就开绿灯，致使很多根本不懂教育的人开办了幼儿园。民间资本进入幼教领域，虽然老板赚了钱，但幼师待遇并没有明显改善，也会影响幼师的心理情绪。”

　　教育产业调研机构觅思策略今年8月对北京市朝阳区的308所幼儿园调查后发现：在办学主体方面，公办为115家，民办为193家；在平均月保育教育费方面，公办为770元，民办为4275元，后者是前者的5.55倍；在月保育教育费前10名中，都是民办幼儿园，其中，朝阳区艾毅新城小规模幼儿园以16500元位居第一。

　　前述私募人士向《中国经济周刊》记者透露，“所谓的中高端幼儿园品牌，虽然家长交了比较高的费用，但这些幼儿园与一般的普惠幼儿园相比，师资力量并没有明显改善。并且，在资本介入后，运营者会更关注盈利问题。”

　　该私募人士称，一些幼儿园产权乱象所产生的问题也非常值得关注。《中国经济周刊》记者了解到，部分地区出台的地方规定要求，新建小区配套幼儿园必须无偿转交当地教育部门。不过，现实中上述规定却面临执行难。各地小区配套幼儿园产权目前大致分为三种情况，第一种是属于开发商，第二种是属于业主，第三种则是属于当地教育部门。部分地方对幼儿园的产权归属问题，一直存在争议。

　　“以小区配套幼儿园产权属于教育部门为例，也会出现两种情况，一是当地教育部门自己运营，也就是公立幼儿园；二是教育部门通过招拍挂方式，对外租赁给民营运营商，制定限价标准。”该私募人士向《中国经济周刊》记者举例介绍说，“教育部门租赁给民营运营商后，还面临着监管不足的问题。虽然运营商也会按照每月1000～2000元的收费标准开办一两个普惠班，而更多地会通过邀请外教等名义办理收费比较高的国际班等，以此避开监管。”

　　学前教育均纳入义务教育尚不现实

　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇接受《中国经济周刊》记者采访时介绍，当前整体学前教育资源严重短缺，让监管也无所适从，看似严厉的监管并未能纠正托幼市场的畸形发展：市场需求旺盛但合格资源稀缺，同时不合格资源泛滥。

　　他认为，当前的学前教育困局是市场与监管双重失灵导致。市场失灵是因为学前教育历史欠债严重，学前教育资源严重匮乏，供需失衡。监管失灵则主要表现在两方面，一是幼儿托育几乎没有监管；二是幼儿园虽然有监管，但不合格幼儿园大量存在。“形象点说，有100个孩子要入托、入园，只有30个名额是公办托幼机构、幼儿园提供，民办机构只能提供50个名额，其中20个还是不合格托幼机构、幼儿园，另外20个孩子则找不到地方入托、入园。在这样的情况下，怎么对民办园进行监管？”

　　熊丙奇认为，《民办教育促进法》虽然允许学前教育阶段有营利性幼儿园，但解决学前资源问题的同时，又要保证学前教育的公益性、普惠性，关键还是在于政府要加大投入。“如果政府投入有限，民办园比重大，就会存在入园难、入园贵的现象。学前教育有营利性托幼机构、幼儿园没问题，核心问题在于民办幼儿园所占的比重，现在的比重过大。”

　　他说，从目前学前教育资源看，全部由政府投入解决存在困难。“将0～6岁学前教育都纳入义务教育，让政府承担投入责任是不太现实的。我建议把一年学前教育纳入义务教育，2～3岁托幼纳入3～6岁幼儿园，由国家加大投入，建设普惠园。0～2岁托幼则通过明确行业标准，建立监管体系加以规范。”

　　11月30日，教育部副部长田学军在国新办新闻发布会上表示，对于当前存在的问题和矛盾，教育部将坚持发展与质量并重，扎实推进各地实施第三期学前教育行动计划，着力化解学前教育资源不足的问题。同时，教育部门将进一步制定强有力的监管措施，压实监管责任，加大督察力度，并加强师德师风建设，进一步健全幼儿教师资格准入制度等。

　　专家评论

　　国民基础教育不该为资本和股东服务

　　法学专家 慕峰

　　近期，整个社会舆论关于儿童教育的讨论是多方面的，其中一个方面，是关于资本与教育的关系。部分观点主张应当坚持公立办学为主，另一部分观点则认为公立意味着效率低下，坚持市场化是更好的选择。这个问题涉及千万儿童，关系整个国家和民族的未来，极其关键，不得不辩。

　　教育应当营利还是非营利

　　非营利组织是相对营利组织而言的，是人类社会一直存在的组织形态。这里首要明确的是，“营利”与“非营利”，并不是指能否“赚钱”。用严谨的语言来表述，企业与非营利组织的根本区别，在于利润是否需要分配给股东。非营利组织可能不存在收入或利润，如果存在，这些收入和利润只能继续用于特定的非营利事业。

　　从这个角度，笔者认为国民基础教育应当是坚持非营利性，职业培训教育可以是营利性为主导。

　　营利教育的关键是向股东负责，进行利润分配，承受资本压力。国民基础教育，包括幼儿园、中小学，其存在目的是整个国民素质的保障和提高，不应倾向于作为社会少数成员的股东利益和管理层利益。

　　非营利不等于不收费或者低收费。在发达国家，私立大学都是非营利组织，将学费和大量捐助收入，委托于投资团队，设立投资基金对外投资以获取稳健的收益，对投资团队进行严格考核，以此确保教育科研经费来源，保障教职人员拥有稳定的收入和较高社会地位。一言以蔽之，让资本为教育服务，而不是让教育为资本服务。

　　当然，对非营利组织的行业监管十分重要，因为人性使然，利用非营利组织牟利的情况仍会客观存在。因此，各国普遍对非营利组织的监管要求比企业更为严格，尤其涉及公益事业方面，披露关键财务信息往往是必不可少的要求。相应的立法完善，除行业监管规定外，还应考虑在《刑法》中所有体现。

　　资本逐利性与国民基础教育初衷相冲突

　　早在2002年，为了促进民办教育发展，我国颁布实施了《民办教育促进法》，当时明确“民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，这是对民办教育的非营利性做了一刀切的规范。2016年，《民办教育促进法》进行重大修改，将民办学校区分为“营利性学校”和“非营利性学校”。对非营利学校而言，明确办学者不得取得办学收益，办学结余全部用于办学。而对营利性学校，则可以取得办学收益，办学结余可依照公司法处理(也即可向股东分配利润)。但同时也明确，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

　　也就是说，从2016年起，除九年制义务教育学校(小学、初中)外，包括幼儿园、高中、职业培训学校在内的各类学校，民办教育机构都可以按照公司模式运转，利润可分配，在一定的法律和财税设计后，教育集团可实现上市。事实上，这两年，国内的主要民营教育集团，正是在这个背景下实现上市的。

　　这里面其实还存在打擦边球的情况，尽管按照《民办教育促进法》，是不能举办义务教育阶段的营利性学校的，但众多教育机构将义务教育阶段的考试培训内容单独拿出来，作为其培训的主要部分，这是其重要收入来源。但很显然，这种情况在监管层面成为灰色地带。

　　多年以来，在教育经费有限、公立教育机构相对不足的情况下，大量热心于教育的人士，艰难付出，民办教育硕果累累，惠及众人。《民办教育促进法》的上述修改，初衷正是为了鼓励更多社会资金能够投入到教育中。但显然，我们对“营利”和“非营利”这两个基本概念的认识仍有不足，对营利性学校在资本大规模介入后造成的后果，也估计不足。

　　问题的关键不在于民办教育本身，而在于资本的短期逐利性、上市套现冲动和业绩考核要求，与国民基础教育天生应当以人为本、善心缓行的初衷是内在冲突的。如果营利性幼儿园、高中的数量超过非营利性学校，而义务制教育阶段最为关键的考试指挥棒也交由营利性学校控制，那整个国民基础教育，就是在为资本和少数人服务。

　　我们可以预测，无论监管上提出多少新的要求，公司都会以低成本原则，在形式上去满足。问题不在某些公司、某些人，问题在于我们的现行立法，又到了要再次评估的时刻。

　　尤其需要指出的是，国民基础教育还承担着重要的意识形态职能。在美国敲钟上市的企业，是不会去承担和完成国民教育的意识形态任务的。

　　我们所有教育资源的投入，无论出自财政资金还是来自民间，在制度设计上，都应当使其最终用于教师和学生，尤其要使优秀的教师受益，而不是上市培训机构的赚钱工具。

　　现行立法到了重新启动立法评估的时刻

　　相关部门应尽快重新启动对相关立法的评估。建议明确在国民基础教育领域(包括从幼儿园到高中的教育)，应当坚持非营利办学。非营利的国民基础教育，可以由政府创办，也可由民营举办。需要再次强调的是，民办的非营利学校不是指学校不能赚钱，而是作为非营利法人，没有股东，创办者作为管理者可以拿取薪酬，但不能分配利润。最关键的是，资本压力不会传导给教育者。从鼓励民办非营利教育出发，在学费收取和学校薪资分配上，应当给予非营利学校充分的自主性，非营利学校之间也可以竞争。只有当优秀的非营利学校教育者能够获得稳定的较高收入，且不需在KPI考核下承受教育以外的营利压力，才能鼓励更多的优秀人才投身于教育事业。

　　考虑到《民办教育促进法》刚刚修改不久，再次修改尚需时日，建议从政府规章和规范性文件角度，明确加大非营利国民基础教育资源的供给力度，在民办资金暂时仍然倾向于营利性学校而不愿进入非营利领域时，应当主动加大公立教育资源的供给力度。

　　同时，学界也应高度重视对非营利组织的研究。在社会转型期，我们对法人、非营利组织这些现代社会最基本概念的认知仍显不成熟，这种不成熟直接导致了在制度设计时无法站在更高的层面看待问题，无法预估相关立法的后果。

　　而投资界和金融圈应该少一点精致的利己主义，多一点社会担当。金融固然要直面人性，但也不能忘记，风险来自情绪，当普遍的情绪袭来，恐怕影响的不只是股价，也可能包括赖以做出基本判断的政策基础。

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