烧饼是各地干部群众的家常美食，但如果基层治理“翻”起了“烧饼”，就让人实在吃不消了。半月谈记者最近在基层调研时发现，一些多部门交叉施政的领域存在决策“翻烧饼”现象。部门之间“神仙打架”，基层成了“角力场”，让基层干部做工作左右为难，基层群众利益受到严重损害。

　　“神仙打架”：大棚项目很好，建在地上不行

　　中部一农业大县规划了一个“农光互补”的光伏农业一体化项目，市县领导都大力支持。乡镇干部自上级获知，该项目把光伏发电电池板装在农业大棚顶上，电池板之间留有较大间隙，不会跟大棚内的蔬菜“抢”阳光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以实现多层栽培，正好发展立体农业和观光农业。

　　而且，大棚发的电不仅可以并入电网售与电网公司，还可以用来完善大棚的照明、保温等功能。一个项目，两份收入，让干部们备受鼓舞。

　　大棚就这样建起来了，一切都符合预期。只是，当收益即将装进群众腰包时，“不速之客”驾到。

　　县国土部门找到了乡镇负责人：你们这个项目建在了基本农田上，是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治，否则就要对负责人问责。

　　干部们当场傻眼了：“项目启动的时候，我们反复征求了上级意见，发改委、农业部门都说可以，还让我们加快建设进度。结果都搞好了，国土部门又跟我们说不行，要么拆棚子，要么摘帽子！”

　　怎么办？干部们又跑到县里去探问，结果发现，整改的压力比上马的动力大得多，只得把项目设施陆陆续续拆掉，“农光互补”落得个“拆光不补”。

　　如此部门“神仙打架”，并非这个县基层干部群众格外倒霉。半月谈记者采访发现，吃了上级施政“翻烧饼”的基层干部群众，遭遇的困境种类繁多。

　　规定“神仙打架”，“土”政策与惠民策互为“矛”“盾”。中部某山区贫困县历来男子娶妻难，有的即便结婚，也因生活贫穷妻子离家出走。一些建档立卡贫困户反映，当地政府出台产业扶贫贷款政策，实施过程中放贷部门却规定，没有结婚证的不能贷款。

　　决策“神仙打架”，乡镇干部陪着“拔河”。彻底关停还是转型升级，让洞庭湖区某县的造纸业2017年陷入长达7个月的“拉锯战”。分管工业的县领导认为，只要行业淘汰了落后设备，引进新技术实现转型升级，没必要关停，县里也不用背负一次性补偿的负担；分管环保的县领导则认为，造纸厂无论如何转型升级污染隐患都难消除，必须彻底关停……乡镇不知选哪条路走，有的开了“同意转型”的口子，企业听话买了设备，孰料年底上级连续发文，湖区造纸厂无论大小三年内全部腾退。一些造纸企业因此上访，压力全落在了乡镇头上。

　　政出多门：“各唱各的调，各吹各的号”

　　受访的基层干部指出，治理“翻烧饼”，一方面在于部分政策制定时随意性较大，“脑袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍坏了”；另一方面也是官员“本位主义”作怪，上不了解宏观政策，下不关心基层民意，只守着自己的“一亩三分地”做决定。

　　1——决策随意，“非程序化”埋“打架”根源。

　　华中科技大学教授赵振宇认为，一些政策、法规之所以会出现“打架”现象，是因为决策过程存在“非程序化”乱象。官员或图省事，或贪专断，导致决策偏离程序轨道，丧失了民主基础和科学性，直接后果就是各级政府部门之间政令不统一，立法、司法和行政更无法有力配合，有效制约，带来许多荒唐的行政成本，也给公权力“寻租”留下空间。

　　2——片面重视部门利益，“锅”统统甩给基层。

　　湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，“翻烧饼”治理的背后是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调，各吹各的号”，事前不了解基层实际，群众利益和乡镇难处更不在心上。

　　采访中，有基层干部反映：当前乡镇不但要重视县委、县政府的综合考核，还要应对县里很多部门的考核，三天两头得签责任状，动不动“有关部门”就来个一票否决。“他们掌握专项资金、项目分配大权，都得罪不起，出了问题，锅只好我们来背。”

　　3——精准对接沦为空谈，项目竣工才提“红线”。

　　受访的基层干部认为，基层要实施一个项目，必然会涉及多个部门，各部门虽说都是照章办事，但更习惯关起门来办，部际协商不畅通，对接机制不健全，往往基层要到项目竣工才知道还有此前没听过的“红线”，往往账单填了填罚单，损了经济，丢了形象。

　　精准“劝架”：法规要理清，权责要对等

　　受访的专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”，需进一步规范政策、法规的制定流程，把依法行政落到实处，更需建立科学的问责机制，让政策制定者和执行者权责对等，从制度上强化部门联动的责任和意识。

　　部分地方已着手规范出台政策、法规时“各自为政”的问题。湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金介绍，修改后的立法法，除赋予设区市、自治州人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权。为夯实“监督防线”，湖北省人大常委会明确提出，省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。

　　同时，湖北还提出四个“不得”原则，其中包括不得违反上位法的规定，不得有地方保护主义，不得违背法定程序等内容。

　　曾就减少政策“打架”问题提交专项提案的全国政协委员梁静建议，相关部门要把工作做到前面，在政策法规修订前，由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确，提高政策的可操作性。在政策法规的制定过程中，可定期召开联席会议，以民主讨论“劝架”。

　　“要经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和处理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善。”梁静说。赵振宇则强调，决策出台的程序化安排需要形成制度，尽力杜绝“拍脑袋”决策。

　　一些基层干部认为，真正消除“部门打架”，还要以更加科学的问责机制为保障，实现发令者和基层执行者权责对等。“只有这样，才能改变少数部门‘乱发号施令，不全局考虑，不承担责任’的现象。”陈文胜说。

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