四川眉山市彭山区凤鸣镇村民在明都花卉基地帮业主采摘非洲菊。近年来，四川眉山市彭山区通过规范土地流转，调动有能力的业主流转土地发展花卉等产业，当地贫困村民在获得流转土地收益后还能在基地务工。 姚永亮摄

　　今年《政府工作报告》提出的全面深化农村改革内容中，有多项与农村土地制度改革密切相关。新形势下，深化农村改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系。农地制度改革今年有哪些新举措？改革要坚持哪些底线？如何稳妥推进？各方利益如何得到保障？

　　土地延包吃下“定心丸”

　　承包地将坚持大稳定、小调整

　　党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，今年《政府工作报告》明确要将这一政策落到实处。辽宁大学土地经济研究中心主任张广辉副教授认为，这有助于保障农民对承包地收益、流转以及经营权抵押、担保等权利，真正使土地资产“活”起来。

　　“这等于国家给了我家好几万元的红包！”当延长承包期的消息传到江西新干县金川镇流坑村时，彭银如全家都非常激动。老彭的儿子儿媳都外出务工，并在城里买了新房安了家，老两口上了年纪，家里15余亩田靠老两口是种不动了，想流转出去赚点稳定的租金，可又担心地转出去后收不回，“这下可以放心了，土地也可以让能手来种植”。

　　对彭银如来说是“定心丸”，对新干县大洋洲镇夏塘村的种粮大户杨建军来说，就是“活络丹”。他已承包土地800多亩，成立了嘉实家庭农场和水稻种植专业合作社，建设了2500多平方米的工厂化育秧大棚，“眼看着离第二轮承包到期就剩10年了，万一地收回去，我这投入就‘打水漂’了。现在政策定了，我可以踏踏实实干下去了”。

　　改革开放以来，我国农村土地先后进行了两轮承包，二轮承包到期后再延30年，将使农村土地承包关系稳定长达75年。农业农村部经管司司长张红宇说，这体现了“保持土地承包关系稳定并长久不变”，对拥有承包地的普通农户及流转承包地的新型农业经营主体，起到稳预期的作用。到期时间大体是第二个百年目标实现的时候，国家的经济社会结构、城乡关系、工农关系都会发生更大变化，也为届时进一步完善相关政策预留了空间。

　　经济日报-中国经济网记者了解到，围绕土地承包延期，也有部分农民提出自己的关心：家里人口增加了能再分到地吗？举家进城落户后承包地会不会收回？

　　“有些农民确实在二轮承包中没有拿到地，有多种原因，有的是新增人口，有的是因出去打工，没有参加二轮延包。”农业农村部部长韩长赋明确表示，人多地少是我国的基本农情，人地矛盾会一直存在。总的原则还是坚持承包地大稳定、小调整，尊重农民意愿，在政府的指导下通过村集体民主协商解决，总体上承包地要基本稳定。关于举家进城落户农户的承包地，现有的政策是退与不退尊重其自愿，鼓励其依法有偿退回村集体。到二轮承包到期的时候，也将会依法和依照农民群众的集体意见来解决这类问题。

　　宅基地“三权分置”

　　不鼓励城里人下乡买房置地

　　近日，山东高青县芦湖街道菜园村海创生态园旅游公司经理吴玉杰，在村里一口气租下了15户闲置院落，专门用来打造精品民宿馆。吴玉杰告诉记者，一次性租下这么多院落，这在往年想都不敢想。而把自己打拼几十年盖起的宅院租给别人，对于世代为农的村民来说，也确实是一个不小的转变。

　　将自家的宅院租给吴玉杰后，村民吴丙强终于放下心中的石头。他说：“在城里买了房安了家，村里的房子就一直闲着。卖掉吧，怕以后没了落脚地；不卖吧，好好的砖瓦房总是闲着，也可惜；租出去吧，又怕在城里落了户口，村里把自己的宅基地收回去。”国家释放出探索宅基地“三权分置”的政策利好后，让这种窘况一下子反转。“只要依法拥有了宅基地使用权，房屋租出去就不用怕收不回来。”高青县国土局副局长董和平的一席话，解开了吴丙强心里的疙瘩。

　　吴丙强的话说出了众多农民的心声，也反映出宅基地制度改革势在必行。一方面，每年有大量农民离开农村，土地退出不畅，就出现大量农房、宅基地常年闲置。中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告（2017）》显示，每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。另一方面，各类主体返乡下乡创业创新面临“用地难”。以乡村旅游为例，如果没有土地指标，没有景区配套设施，就没有空间去发展。

　　农业农村部副部长韩俊说，宅基地“三权分置”是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点县（市）探索经验的基础上，提出来的一个改革任务。当然，宅基地的“三权分置”与承包地“三权分置”有很大的不同。承包土地经营权，鼓励流转、鼓励适度集中，宅基地就不存在鼓励集中到少数人手里的问题。

　　中国人民大学经济学院教授刘守英表示，现行宅基地制度仅体现了居住权的保障，而财产权与使用权几乎没有，这需要赋权扩能。要探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法。

　　“改革必须守住底线，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人下乡去买房置地。”韩俊说，不得违规违法买卖宅基地，要严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院。同时，要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。

　　增减挂钩指标可跨省调剂

　　土地收益更多流向欠发达地区

　　在四川省南充市嘉陵新学堂村聚居点，杨华弟一家只花了4000元就住进了100平方米的新居。杨家是村里的建档立卡贫困户，春节前已搬入新居。去年，嘉陵区在39个乡镇实施土地增减挂钩项目，修建住房安置区476个、涉及6310户村民。2016年，原国土资源部出台政策，省级贫困县增减挂钩节余指标可在省域范围内流转使用。随后，全国首笔土地增减挂钩指标跨省流转发生在四川马边县与浙江绍兴市越城区。

　　今年的中央一号文件提出，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。不久前，国办印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确了实施细则。

　　中国社科院农村所研究员李国祥说，长期以来，土地出让收益可以说是“取之于乡，用之于城”，直接用于农村建设的比重较低。通过创新政策机制，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大的一块用于脱贫攻坚和乡村振兴，无疑会对乡村振兴提供有力的资金支持。

　　记者了解到，目前一些省份后备耕地资源匮乏，补充耕地质量不高，省域内耕地占补平衡难度越来越大，迫切要求拓宽补充耕地的来源。在东部沿海某省份，未利用土地有900万亩，但真正可以开垦为耕地的只有40万亩，省域内搞占补平衡已经很难继续，对这项政策有很强的需求。

　　按照新政，补充耕地跨省统筹方面，由中央部委充当指标调剂的中间人，以占用耕地类型确定基准价，依据指标需求者经济发达程度收取不同的补偿费用。增减挂钩节余指标跨省调剂方面，量、价均由中央部委指定，不是供需双方自由竞价。

　　国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆表示，改革的实质是在全国范围内实现土地增值收益从发达地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区。他提醒，资源是最宝贵的，欠发达地区要从长计议，不能为了眼前的收益把指标全部腾挪给发达地区，而要为自己未来发展留下用地空间。（经济日报·中国经济网记者 乔金亮）

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