贾康：降总税负一定要降五险一金

　　商灏

　　中国40年的财税体制改革，伴随全面深化改革进程，发生了一系列迥异以往的深刻变化，并扩展至建立现代财税体制。财政是国家治理的基础和重要支柱。中国学界当前最主流的认知是，40年财税体制改革事实上不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革：以“财政公共化”匹配“经济市场化”，以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”，以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”，以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。

　　正是在这样一个认知前提下，本报特别邀请曾参加过首次莫干山会议的贾康老师以40年财税改革为主线或观察分析的视角，深入系统分析阐述以下问题：1．对2012年以来中国道路转型及其中财税改革使命的新认知；2．对2013年以来国际格局发生改变的背景下国内制度变革与现代化发展的新理解；3．对2014年以来走向共治的中国道路的新看法；4．对2015年以来迈向现代治理的中国国家管理体系，即所谓大国之治的新解读；5．对2016年以来中国财税体制改革与国家治理关系的新认识、新建言。

　　贾康现任华夏新供给经济学研究院首席经济学家，他曾长期担任财政部财政科学研究所所长。 2013年，他作为主要发起人之一成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”。

　　以下是本次专访要点实录：

　　1．地方现在需要大宗稳定的收入来源——对2012年以来中国道路转型及其中财税改革使命的新认知。

　　贾康：作为研究者，我的感受是，最近几年，在中共十八届三中全会形成顶层规划性质的全面改革指导文件开启的新阶段之上，财税改革合乎逻辑地为新一轮改革的推进，发挥了突破口和先行军的作用。

　　最近几年财税改革总体在中央决策指导方面，有一个非常值得肯定的特点，即：总体思路和要领清晰，把千头万绪合在一起的系统工程式配套改革，在财税突破口方面，可概括为三大基本任务：1．预算改革。2．税制改革。3．理顺中央地方分配关系的改革。

　　中共十九大在已有改革基础之上，强调在进一步推进财税配套改革中，把理顺中央地方体制关系摆在了第一位。到了这个阶段，就必须从原来的先易后难，转为啃硬骨头，要把中央地方关系所涉及的财政制度安排做一个决定性的理顺，这已有十九大关于财税改革非常清晰的表述，我们从中可以看出它是重中之重。

　　接着是进一步落实预算改革。预算改革更多强调管理和技术层面的全面绩效管理，这也是非常好非常重要的管理创新。它回过来呼应整个制度框架的创新，并将落实到今后实际运行中所有的政府财力怎样服务于公共利益最大化，服务于社会成员，服务于人民群众美好生活追求的实现，也正是贯彻以供给侧结构性改革推进现代化的主线。

　　在十九大精神里特别突出了问题导向之下，怎样通过税制改革构建地方税体系，这势在必行，因为在营改增以后，中央把原来地方层面唯一一个大宗稳定收入来源的营业税，在制度安排上让其退出历史舞台，使营改增各种正面效应得到发挥的同时，确实也带来了一个新的阶段性的变化和新的问题：地方手里怎么样有一个符合分税制内在要求的大宗稳定收入来源？这个收入来源应该落实到地方税体系和其中税种制度建设上，这个任务现在就在我们面前，必须按照中央的指导精神形成尽可能高水平的推进方案。

　　这是就我所理解的中共十八大、十九大财税配套改革指导思想在贯彻与推进过程中，它是配合现代市场体系建设、中国现代化所要完善的中国特色社会主义市场经济，服务于实现中国梦的战略目标的。

　　如何理解2012年以来中国道路转型跟财税改革的内在关系？中国2012年以后的改革，在“改革”概念本身实际上已经升华为承前启后、继往开来而表述的供给侧结构性改革，这个“改革”就是邓小平当年所说的“生产关系自我革命”的改革，但是为什么要做现在这样全称的表述呢？显然体现了最高决策层关于科学决策、政策优化必须得到中国特色社会主义政治经济学学理支撑这个意图：供给侧改革首先要解决有效制度供给的问题，到了改革的深水区，攻坚克难，啃硬骨头，涉险滩的任务摆在面前，把它直接标明是供给侧，同时也就带来了和体现着认识上的提升。

　　过去更多从需求侧考虑问题的思维，现在必须要做一个更新的2.0版的升级。过去的改革总体来说是放权，讲的是让微观主体发挥活力的基础上，怎样从宏观角度实施反周期的总量为侧重点的宏观调控需求管理。现在继续做这样努力的同时，还必须是市场发挥决定性作用后面紧跟着政府更好发挥作用，更多侧重如何守正出奇地解决好结构优化机制的问题。

　　供给侧结构性改革将导致整个供给体系质量和效率的提高，其内涵一定是从追赶到赶超战略的延伸，就像习近平总书记所说，供给侧结构性改革最后是落到整个生产力继续得到整体跃升，它是个超常规的、学术上所说的“阶跃曲线式”的发展追求。

　　财税改革就是要服务于这样一个全局大战略：在适应新的发展阶段上，我们走过了站起来、富起来阶段以后，一定要实现“强起来”历史飞跃这个现代化任务。财税改革是要以基础、支持的功能构建，来支撑中国经济社会转轨中“治理体系和治理能力的现代化”。

　　2．降低关税和涉险滩、啃硬骨头改革——对2013年以来国际格局发生改变的背景下国内制度变革与现代化发展的新理解。

　　贾康：中国坚定不移地走市场化取向的改革之路，就要求全面开放对接全球大市场，也势必要把握开放和改革是互动关系，开放会在某些特定时点上产生出倒逼改革的作用。

　　例如中国加入世界贸易组织，老前辈把它称为“中国的新一轮变法”，这种以进一步开放迎来的变法，就是要以变法来创新，来图强，符合我们已经认同的“改革开放”四个大字所内含的市场化和国际化的历史潮流，符合我们现在可以总结的人类文明创新发展的规律。

　　“入世”以后，在继续超常规发展十几年的成就基础上，中国现在面临更错综复杂的问题：一方面我们整个经济总量已经成了世界老二，中国的国际影响客观上在增强，我们也积极提出了在新的阶段上更好地跟其他经济体互动的“一带一路”战略倡议等等；另一方面实际生活中外部对于中国过去已存在的一些摩擦因素现在升级为贸易冲突，有人称为“贸易战”——最典型的是头号强国美国和中国的关系，我们应该清醒地认识到进入了新的阶段，中美之间进入的这个双边关系新的阶段，首先表现在贸易上的摩擦冲突升级，后面跟着的，是整个冰山在水面上是贸易的直观表现，而水下并不能很直观感受到、但是一定起重要作用的是制造业、科技创新、金融，乃至推到极端可考虑的军事实力，以及综合的软实力等等在一起的老大和老二之间的一种博弈。

　　对这个博弈的全景图，我直截了当地说，除了还存在着过去以比较优势可以解释的贸易互通有无的部分之外，更多的现在必须认清楚，人类文明发展到某一个临界点后，在中美之间表现出的丛林法则：现在美国这样打压中国，老大遏制老二，是或早或晚必然发生的现象，人类社会基本的东西还是利益考量。

　　如果意识到这样一个情况，就要意识到新的阶段带给中国的挑战，我们怎么样应对。在整个战略框架层面，我个人认为应该特别强调，当年邓小平在“八九”风波出现之后，我们受到外面全面制裁时，他专门讲过，要继续坚决地和美国、和其他西方国家搞好关系，现在的情况只是一段“小风波”。这种小风波可能会影响若干年，但是邓小平一下看到的是未来长期几十年、上百年发展的大方向。从这个历史全局来看，当时那个严峻情况只是小风波，他后来是以“南巡”带出了整个国内局面的改观与升级，又带来了中国和美国之间一直发展到被称为“中美国”双边关系的全球性影响。在这个发展过程中，主导的影响是互利的，对中美双方都带来了正面效应。

　　但到了现在这个临界点过后，在很长一段时间里，所谓贸易冲突打打停停、停停打打，肯定要成为常规现象，而这个时候我们还要援引邓小平当年的战略思维，这仍然是一场小风波。我们研究的新供给经济学说明，人类社会的创新发展现在已经推到了共享经济时代，再怎么摩擦、再怎么冲突，谁也不能够违拗全球投融资从贸易后面跟着的产能布局里面的你中有我、我中有你，全球供应链的分工协作，而且这种产能对应到最新的经济模式就是共享，而不是排他，而不是竞争中谁胜谁败、你输我赢。

　　在外部新的压力之下，我们要坚定不移地贯彻市场取向的改革。为什么中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》贯彻过程中间，大家觉得如履薄冰，就是总书记所说的要涉险滩、啃硬骨头，很多事情还迟迟没有做到把硬骨头啃下来的境地。现在已经看到一些清楚的迹象，比如今年“两会”上，正式推出了“大部制”改革很有力度的一套部署，现在国税、地税已经合并，其他很多部门方案也都在促进其落实，这涉及至少横跨两届政府的一个命题，前面只走了一点小碎步，这一次中央是以极大的魄力和决心推出了一轮像模像样的大部制改革，跟着对整个行政架构有体系再造式的、脱胎换骨的改造，是可以期待的。这是做好自己事情非常典型的一个现在值得肯定的改革进步。

　　在今年博鳌论坛上，总书记向世界宣示，主动先降低关税。总理后面紧跟着说，除了汽车关税降低之外，我们还要对老百姓迫切需要的一些药品可以降低的关税，要坚决往下降，而且还要跟踪关税以后药品的价格，真正惠及百姓，解急需用药的社会成员的燃眉之急。这都是“变压力为动力”可以做的很好的事情。

　　其他一些领域，也都应考虑怎样进一步降低准入，更好地欢迎国际上外部投资者进入我们国内金融领域、基础设施领域和产业创新发展领域。包括马斯克在贸易战氛围里，决定性地签约要在上海建世界上最大的外资单体工厂生产新能源汽车，这都是很好的案例，表明在这个过程中间我们可以选择的“压力变为动力”，做好深化改革、进一步扩大开放的实事。

　　3．股份制框架下的混合所有制——对2014年以来走向共治的中国道路的新看法。

　　贾康：走向共治概念下，如果从宏观全局来说，以中国道路融入全球发展，“人类命运共同体”就是共治，治理的现代化强调的就是把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合在一起，调动一切潜力和活力，在必然有不同利益诉求，有不同文化背景，有不同历史传统等等各个民族国家差异性前提下，还可以去通过包容性的共治来对接人类命运共同体更美好的发展，这是宏观角度。

　　从微观角度，一定要认识到共享经济所带来的在实际生活中机制化的升级改变。如，政府和市场主体的关系处理，在创新发展中已经不是简单的“井水不犯河水”划线边界的问题了，在一些特定的重大领域里，可以以伙伴关系一起来做PPP。在实际生活中很多创业创新模式，已经改变了过去的排他性。比如，现在新经济会迅速形成几个成功企业的寡头垄断。中国现在的阿里、腾讯、京东、苏宁，线上线下结合，迅速形成寡头垄断局面。但还没有人说要引用《反垄断法》强制把它们拆分。因为美国和中国都意识到，亚马逊、阿里的信息平台电商，所发展的经济活动带有共享特征，以后会带出一大批中小微企业的生存发展空间。在中国的穷乡僻壤，也由阿里带出一系列“淘宝村”这样超常规发展的具体案例。京东也是，整个供应链一直渗透到贵州山区田间地头，这样一种新的共享经济，是从微观层面开始在蓬勃发展。

　　大家也认同大数据、云计算、信息技术支持，可以使原来不可能设想的共享现在变成现实。在未来不太长的时间段里，可能中国老百姓越来越多拥有的新能源机动车，会跟整个电力能源的生产、使用、智能电网的运行，形成一个共享经济共同体。

　　从一开始，脱离了动物界的“人类要生存，就必须要以有效供给，满足基本生存需要。从原始状态的分工合作，走到现代企业制度，发展到有剩余产品以后形成的资本力量的运营。在股份制的框架之下，又一步步推进到现在由区块链而可能形成升级的共享”。

　　中央已经把股份制表述为公有制的主要实现形式，股份制框架之下的混合所有制是基本经济制度的重要实现形式，其实讲的都是这个逻辑：这是一个包容性发展、共享共治的内在逻辑。

　　4．大国财政与公共资源支持——对2015年以来迈向现代治理的中国国家管理体系，即所谓大国之治的新解读。

　　贾康：财政系统有一个概念，楼继伟部长任职时曾经提过重视“大国财政”的研究，就是讲财政服务于全局，还得服务于现在中国全局概念之下新的特点，即我们正在发展为一个越来越有国际影响的大国，总量已经世界老二，同时我们自己又是一个明显有短板、有不发达特征的世界上最大的发展中经济体，我们是世界工厂，中国制造还不是中国创造。这时候大国财政可能就有一个综合的围绕大国概念的权衡：一方面它应该服务于中国作为一个最大规模的新兴市场经济体，怎样去攻坚克难，完成自己经济社会转轨，这是做好自己的事。同时紧密结合的是中国怎样越来越多地积极有效参与国际交流，和其他经济体互动，来体现我们对于人类文明的道义认同，和我们实际上的大国责任。这种道义上和责任上的国家形象，势必要积极地来构建。这其实也联系到财政服务的基本公共服务均等化这个推进过程中，国民素质的提升、社会治理的升级优化。

　　从一些小事可以看到，中国现在越来越成为一个大国以后所必须面对的挑战。中国旅游者到国际上以后，一方面其他国家知道这是他们的财源，很认真准备着来迎接中国的旅游者，另一方面又听到很多抱怨，包括中国旅游者素质不高的表现。这些怎样去改进？财政在这后面所做很多事情其实都与此有关。财政要支持教育、医疗、文化事业，潜移默化地通过一代、两代、三代的时间轴，去培育更高素质的国民，这是对内。对外，人们所说的“中国人跑到外面去花钱”的外援，这个钱不能说一点不花，我们需要以这种对外援助的方式更多在国际社会一些合作构架里面去做推动，但是怎样总结经验，掌握得更好，也是对于财政来说必须从绩效角度处理的复杂问题。很多事情不是直接从微观层面的成本—效益分析角度就能够说清楚的。

　　一个大国财政支持大国的成长过程中，对内、对外是所谓大国财政应有的两个视角，这两个视角如果按前面所说的共治做深入讨论，也很有意义：国内需要以更多的信息披露、公共参与处理好科学决策；国外需要更多和其他经济体做交流，求同存异，增进了解、谅解，增进更积极建设性的合作。大国财政无非是在这里面应该发挥它的用公共资源支持整个共治的升级、发展、优化，支持整个人类命运共同体的广泛认同，把这些落实到实际推进的作用。

　　5．央地共享公共服务事项——对2016年以来中国财税体制改革与国家治理关系的新认识、新建言。

　　贾康：十九大前，我们提过一些具体建议，感觉还是潜移默化起了一些作用。

　　对于大家广泛讨论的财税改革问题，我特别强调政府理顺中央地方体制安排的基本关系要抓事权，强调从政府职责到其在财政支出上的具体体现，要形成一览表和明细单。中央、省、市（县）三级，应该按照扁平化框架，由粗到细列出整个政府体系应该做什么，不应该做什么，各级政府怎么样分工合作地去做，里面财力如何具体分担的一览表。在中央专享事权、省和市（县）专享的事权之外，大量共享事权怎么处理，一定要有这个明细单落到具体的支出责任、和财力对接的可操作的状态，否则再说多少年，仍然只停留在原则上，停留在大家所讨论的理念上，而不好对接具体操作的实际工作。

　　我欣慰地看到，这一年多，已经先后有两轮文件，解决在中央和地方必须共同承担的公共服务事项上，怎么对接事权和支出责任，是可操作的：全国分若干大类区域，每个大类里面又具体分若干档次，具体到某个地方，按照指标对应到哪个档，这个档怎么操作，可以有具体的操作依据，这是前所未有地对接到了可操作状态，今后还可以动态优化。这是我觉得非常值得肯定的2017年以后的一个重要进展。

　　营改增关系到企业、老百姓，这里有些东西现在说得还不透。增值税是流转税，在经济学分析上和财政税收理论分析上，它是间接税。营改增以后，中国第一大税增值税，直观看起来是企业负担，实际上在企业竞争中，一个个环节上大家都在争取把这个税收负担努力往后去转嫁，最后的结果一定是相当大部分的间接税，会落到最终消费环节，成为中国消费大众的负担。看清这样一个真实情况以后，就会意识到中国简单的延续间接税为主的格局，已经不适合现代化的要求。中国的消费大众里现在大量还是中低收入阶层，他们的税负真正要降低的话，决不仅是个人所得税的问题，是要求整个税制体系的再造。能否把营改增以后的第一大税增值税税负往下降的同时，掌握好另外一些增加税收收入来源的直接税，比如说了很多年、在中国现在还步履维艰的，怎样启动房地产税立法？要看看世界头号强国美国：人家是在一百多年前就基本解决了联邦（相当于中央政府）主要靠个人所得税这个直接税来过日子的问题（现在能占到联邦收入将近50%），同时联邦还有一个工薪税，是解决社保体系运转的问题，又是直接税，相当于我国现在的社保缴费（税务机关已全面接管，以后有可能把它推到中国的社保税的形式）；美国地方层级，从社区到市（县），靠的又是房地产税这个直接税，可在地方分享的一小部分个人所得税也是直接税，合在一起形成地方政府过日子的基本财力来源——最主要的财产税、不动产税，占政府财力比重最低在地方低不到40%以下，最高可以达到90%以上（有联邦制之下地方比较大的弹性空间）。

　　美国的遗产税在争议中间，没有按照原来的说法在2010年废除，只是那个时候税率一步步降到2010年那一年暂停征收，2011年又开始提高税率。那时美国巨富联名在《纽约时报》发公益广告，不同意取消遗产税，这种情况之下美国社会博弈中取得的共识，很有意思。这也是中国现在国民素质跟美国相比，一个确实还不可相提并论之处。

　　你问大多数国民为什么认为中国的税收比发达国家高，这方面有一个对比。大家现在援引国际上所说的总税率，是与企业利润相对比实际表现出来的税负。中国是世界工厂，微笑曲线中端，我们企业总体平均利润水平就是比较低，这里面切出来的税费负担，征税的部分不到一半，更多的是五险一金，都算在总税负里面。我们得承认，这时候要降低总税负，不仅是降税问题，一定要降五险一金，应该对应到结构化考量上。

　　现在如果说五险一金由税务部门管理的话，带来一个可能性，就是征管力度会比较到位，约3/4的企业过去都是不到位的，现征管力度可以到位，同时也可考虑降低缴费水平，特别是应把所有的缴费合到一个大的蓄水池里，形成全社会统筹，这个蓄水池里可用资金的互济功能会迅速升级，会应对现在一边广东等区域养老基金结余越滚越大，另外一边东北老工业基地早已经是年年要靠中央去救火补缺口的燃眉之急。有了一个全社会统筹的蓄水池，这个局面会迅速优化。

　　6．当前社会的焦虑、矛盾都直接间接与财政相关——财政部门除了要革自己的命，还得花钱买机制，促进其他部门一起来做配套改革。

　　贾康：回答你的问题，总体来看，国家治理按照大家的共识是要为人民幸福提供最主要的支撑，但是财税改革到现在，到底能为这个国家为人民幸福带来什么样有益的改变呢？

　　现在所说的财政是国家治理的基础和重要支柱，隐含一个前提，就是必须建立现代财政制度。财政制度的建设如果跟不上客观需要的话，应该发挥的作用就不能够充分发挥。

　　社会目前的焦虑、矛盾等等，其实直接间接都跟财政有关，但不能认为只讲财政就可以解决这些问题。看一下央财互怼，在这个层面很多问题永远讲不清楚，因为面对的是整个社会里面的预算软约束，企业也好、银行也好，到了某一种情况之下，想破解刚性兑付就是破解不了，就是软约束，把财政和银行都拖到这个泥潭里面，银行不像银行、财政不像财政，互相指责有意义吗？！

　　财政如果认清了全局以后，自己该做的改革一定要跟全局改革结合在一起，这就是财政部门过去已经意识到的，除了自己要革自己的命，财政部门还得花钱买机制，促进其他部门一起来做配套改革，支持这些部门发展的同时，花了钱还得追踪你的机制是否得到了更新和改进，这才能够从总体去化解整个社会的矛盾和焦虑。

　　你要我提一些重要的政策建言，要提的不少。具体对策建议上，大的方向还是要坚定不移地在改革中啃硬骨头。曾经有过几条具体建议：

　　1．进一步总结和优化已经作为供给侧改革切入点的“三去一降一补”，大家已经讨论了很长时间，这里要更多考虑让市场充分起作用。这方面肯定有成绩，但同时也有不当、过度的行政干预操作，比如把煤炭市场具体情况分析以后就知道，煤炭市场由原来的低迷一下转旺，变成煤价总体走高，有不当行政干预造成的“大起”，这种大起没有真正把落后产能挤出去，因为只是以一刀切的行政命令限制矿井开工时间压产量，压出一个煤炭市场价格回升，对此就要举一反三，由这个方式做，不能觉得这就是供给侧改革，这是可能出现偏向的问题。

　　2．在实际生活中，企业负担的降低，除了减税之外，一定要看到全景图，不能盲人摸象，光说自己感受到的某一个税种或征税方面的压力，要看到五险一金，看到几百种行政性收费，看到那么多隐性负债。还包括现在新的问题：为官不为拖着你，时间成本也是企业负担。一定要依靠配套改革在实际生活中真正把企业负担降下来。

　　3．在贸易战压力来了以后，我们扩大内需要抓好有效投资，有效投资在中国仍然空间可观、可贵、可用：这么多中心区域公共交通体系建设且得做呢，北京动不动就塞车，出路何在？得赶快学纽约、东京，把四通八达密度足够的轨道交通建到位，而且还要立体化，没有别的出路。跟整个公交体系对应的停车位，实际投资数量也会十分可观，北京缺几百万个停车位，全国缺5000万个停车位，假设一个停车位10万元静态投资，总量是多少？5万亿元之巨。十几年里这些停车位是否要提供出来？提供不了，人民美好生活在实际中就受阻了。这些有效投资后面，跟着才有以活力和预期向好支撑的消费景气，消费是跟着有效投资，才可以可持续地形成扩大内需的重要因素。

　　4．要提高企业界信心，对方向感、安全感、希望感，一定要解决好。现在动不动一有风吹草动，已经成为一轮轮连锁反应，弄的大家惶惶不可终日。那些看起来不当的言论，确实有深刻的背景，中国整个社会现在缺乏主心骨的认识。如果从这个角度来说，马克思主义的一些原理阐发也远不到位，比如关于私有制，共产党人并不否定个人对社会产品的占有，那对应什么思路呢？马克思在《资本论》里其实已把大方向说清楚了，结果应是跟着股份制这个创新，重建个人所有制，是在生产社会化、联合劳动基础上，利用资本主义的成就重建个人所有制，实际上要说的，已不是简单的“消灭私有制”这种早期的直接表述，是资本社会化以后，自然使股份制之下的资本社会化形成新的公有制实现形式的问题，这就是对应到中央所说的公有制主要实现形式是股份制。其实这个认识完全可以阐发出来，没有必要再高举消灭私有制的旗帜，而是讲股份制框架下混合所有制改革中的共赢，包容性发展以后，大家一起走向人类大同，这才是主导的东西，而且是马克思主义的实质。很遗憾，这方面中国社会似乎都还不敢展开讨论。对此我们写了一篇论文，看看以后能否发表出来。

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