“三块地”改革调查·宅基地制度改革本报记者 江宜航

　　6月28日—29日，国土资源部部长姜大明赴江西省余江县，督察农村土地制度改革三项试点工作。他在29日于余江召开的试点工作座谈会上，充分肯定了余江县农村土地制度改革试点工作取得的成效，并强调农村土地制度改革三项试点督察工作，要按照中央“三督三察”要求，全面摸清试点情况，了解试点工作主要举措、进展和成效，推动试点后续工作任务全面落实。

　　姜大明指出，余江县宅基地制度改革试点工作走在了全国前列，发挥了示范作用。通过宅基地制度改革试点，取得了系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、村庄治理规范化的“一改促六化”的积极成效，形成了独具特色的余江模式。

　　他要求余江县发扬“血防精神”，进一步发挥农村基层党组织的堡垒作用，要通过农村宅基地制度改革，让农民有获得感。要积极探索、大胆实践，进一步总结提炼，形成可复制、可推广的制度创新成果。

　　据悉，作为国务院确定的15个农村宅基地制度改革试点县之一，余江县在改革推进过程中，牢牢把握“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱和农村社会和谐稳定”五条底线，围绕“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的改革工作目标，将试点作为盘活农村资源、增强发展动力、统筹城乡发展的主要抓手和完善乡村治理、强化基层建设、提升执政能力的重大契机，大力弘扬血防精神，紧紧依靠群众，大胆探索创新，初步建立了一套符合实际、切实可行的农村宅基地管理制度体系。被中国人民大学经济学院教授刘守英评价为：“该试点不仅提供了农村宅基地制度改革的制度安排与路径，其推进改革的方式同样可取——政府提供制度供给，由农民解决自己的事。”

　　来自余江县农村土地制度改革三项试点办公室（以下简称“余江县三改办”）提供的材料显示，试点以来，余江县除城镇规划区内村庄外，全县908个自然村开展了农村宅基地制度改革试点，实现了乡镇、行政村覆盖率100%，占全县农村自然村总数的87%。

　　数据显示，截止到今年7月底，全县共退出宅基地27825宗3813亩，其中有偿退出5272宗902亩，无偿退出22553宗2911亩；退出宅基地复垦574亩，村集体收取有偿使用费5940户798万元；流转宅基地56宗20.5亩；新建农房择位竞价136宗22.3亩；集体支付退出补助款1446万元，有偿退出户均增收4100元。197户农民退出宅基地或放弃建房进城购房落户，村集体收回的宅基地可满足未来10年—15年村民建房用地需求。

　　难啃的“硬骨头”

　　宅基地是农民重要的财产权利。长期以来，农村宅基地制度为农民提供了“居者有其屋”的基本制度保障，奠定了农村社会稳定的基础。有研究认为，在我国漫长的农业社会发展史上，倡议或实施不同的宅基地与耕地制度，对于国家政权的稳定与更迭、社会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。

　　正因为此，在2015年初启动的“三块地”改革试点中，农村宅基地改革被称为我国农村土地制度改革必须要啃的“硬骨头”。而且，在2016年9月中央决定进一步统筹协调推进三项试点，把农村土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区时，农村宅基地制度改革仍然维持在原15个试点地区。

　　余江，地处江西省东北部，是血防精神的发源地。下辖11个乡镇、7个农垦场，1040个自然村，全县国土面积936平方公里，耕地面积51.1万亩，总人口38.5万，农业人口30万。在2015年初启动的“三块地”改革试点中，余江县作为江西省唯一试点县,承担了开展农村宅基地制度改革试点工作的任务。

　　对于这样一项意义重大、责任也重大的改革任务，余江县委常委、常务副县长黄贵开在接受中国经济时报记者采访时表示，“当时全县上下都感到压力山大。”

　　据余江县三改办提供的材料，改革前，在全县7.3万户农户中，有一户多宅2.9万户（占比39.7%），一户一宅4.4万户（占比60.3%），其中超起征面积户数1.7万户（占一户一宅户数的38.6%）；农村宅基地9.24万宗，其中闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋；农村附属设施10.2万间，包含厕所2.8万间，厨房3.2万间，猪牛栏2.2万间，柴火间、仓库2万间；全县村庄建设用地面积7.8万亩，人均建设用地面积近170平方米。

　　“一方面，近四成农户‘一户多宅’，近四成农房闲置废弃；另一方面，违法建房屡禁不止，2012年至2014年共发生2600宗，与当年合法审批宗数相当。”上述材料表示。

　　在余江县三改办看来，农村建房管理中存在的主要问题：一是一户多宅多。二是房屋面积大。三是布局朝向杂。四是违法建房多。五是私下买卖乱。六是空心化严重。

　　而这些问题的产生，余江县三改办认为，其一是建房管理主体混乱，审批程序复杂，监管不到位。其二是宅基地退出机制缺失，制度执行不到位。三是群众观念错误陈旧，干部对建房管理存有放任、畏难、以罚代批思想。四是规划欠缺、操作性不强。五是宅基地管理相关法律法规滞后。六是村民自治组织薄弱等。

　　黄贵开告诉记者，在农村地区，有两件事不能干：一是挖人祖坟，二是拆人房子。他说，在江西农村，宅基地是祖业的观念根深蒂固，不少农民认为拆了老房子、流转了宅基地就对不起祖宗，是不肖子孙。而宅基地制度改革试点没有任何经验可以借鉴，再加之农村建房情况复杂，涉及千家万户的切身利益，因此，刚开始时，大家都有畏难情绪。

　　但是，宅基地制度改革试点是江西省委、省政府交给余江县的任务，没有任何退路可走。在此情况下，余江县委、县政府决定沉下心来、全力以赴搞好宅基地改革试点工作，为打造美丽中国“江西样板”提供“余江案例”。

　　余江县政府明确，此次宅基地制度改革主要是试制度，是为国家修法立法积累实践经验。因此，试点之初，余江就确立了本次宅基地制度改革的主要目标：即探索宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地权益保障和取得方式以及宅基地管理制度，建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度。

　　黄贵开告诉记者，在改革的制度设计和实际操作过程中，余江县坚持以中央和国土资源部的顶层设计框架为指导，充分结合实际情况和群众意愿，在县级层面制定了《余江县农村村民建房管理暂行办法》《余江县城乡核心区内农民住房保障实施办法》《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》等13项宅基地管理制度和《关于开展美丽乡村综合改革示范建设实施方案》《全面推进“六化同步”打造美丽乡村余江样板实施方案》等10项配套制度。

　　除此之外，乡镇还制定了《村民事务理事会宅基地管理工作考核评比办法》等11项运行制度；村组制定了《宅基地有偿使用、退出、流转办法》等9项实施办法，对改革内容进行了深入探索，初步构建了县、乡、村宅基地制度体系。

　　村里的事村民办

　　“多占宅基地，多交人民币”

　　“宅基地不是祖业，是集体资产”

　　“一户只能一宅，建新必须拆旧”

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　　行走在余江乡村，到处可见这些鲜活、接地气的宣传标语。

　　余江县宅改办工作人员告诉中国经济时报记者，在改革试点推进过程中，余江县始终坚持以人民为中心的发展思想，把尊重群众首创精神、激发群众内生动力作为推动改革的关键一招。

　　坂上潘家村，在余江县中童镇是出了名的老大难。26年前，村里就没开成过一次村民大会。因为农网改造、征地拆迁等事宜，村里两派相争，势同水火。有位县领导曾言：这个村，得专门设个派出所来管。

　　在这个村搞宅改，谁来挑这个头?曾在中童镇主持宅改工作的春涛镇副书记熊智龙告诉记者，当时，镇里的领导都作难。后来，大家琢磨来琢磨去，最终想起一个人来。此人名叫潘良胜，40年前便远赴新疆经商，一年到头也回不来一两次。

　　据熊智龙介绍，当时，潘良胜也是很犹豫，但在镇领导多次相劝下，他还是回村担任了村里的村民理事长，搞起了宅改工作。

　　据媒体报道，回到村里，潘良胜头一件事就是准备开村民大会，不过他自己心里也犯嘀咕：村里派系这么严重，26年没干成的事，我能干得成?

　　情况出乎意料。那天晚上，凡是在家的人，85%以上都来了，会场坐都坐不下。潘良胜把话说完，大多数人举双手赞成。

　　接下来的几天，潘良胜带着理事会成员拿着村庄规划图，仔细走了一圈，哪家的宅基地该退，一一做好标记。再开村民大会，现场挨个问，同意的就签字摁手印。就这样，一星期不到，坂上潘家村的宅改工作就打开了局面。

　　对此，余江县委书记路文革评价认为，走群众路线，是余江宅改的核心理念。在他看来，农村矛盾纠纷多，历史遗留问题多，但大多是内部问题。单纯靠外部力量介入，只能缓解，甚至有可能使矛盾加剧。

　　“村里的事村民办，让村民做主，靠协商解决问题，这样才最彻底。”路文革表示。

　　构建县、乡、村宅基地制度体系

　　来自余江县三改办的材料显示，经过近两年时间的艰苦努力，目前该县农村宅基地制度改革试点工作已进入最后冲刺，全县1040个自然村将在今年年底全面完成，取得了以下阶段性成效。

　　一是形成了制度体系。认真落实中央“把制度创新作为核心任务”的要求，围绕“两完善、两探索”，充分尊重群众首创精神，经过几上几下修改完善，建立健全了覆盖县、乡、村、组的宅基地管理制度体系，并在村组得到具体运用和实践。

　　二是规范了建房管理。严格依规划建房，严格落实“一户一宅”，严格执行审批程序，严格建房审批挂牌公示等制度，形成了公平公正建房秩序，杜绝了农民未批先建、批东建西、少批多建的现象，农民建房重回面积法定的“一户一宅”公平起点，试点以来全县没有新出现一起建成的违章房。

　　三是保护了耕地资源。采取无偿与有偿相结合的退出办法，农民积极退出了废弃的猪牛栏、厕所、危旧房，闲置的“一户多宅”等。截至4月底，全县共退出宅基地24160宗3270亩，其中有偿退出4576宗795亩，无偿退出19584宗2475亩；收回村庄规划内其他建设用地857亩；退出宅基地复垦574亩；村集体收取有偿使用费5040户690万元；流转宅基地56宗20.5亩；新建农房择位竞价49宗7.6亩；彻底消除了试点村的空心化现象，释放了大部分村庄10-15年的农民建房用地，有力地保护了耕地资源。也为村庄建设发展腾出了空间，为“一改促六化”新农村建设奠定了坚实基础。

　　四是增强了群众获得感。精心实施村庄绿化、亮化、美化工程，试点村新修村内道路255公里，沟渠152公里，清运垃圾41万吨，绿化面积52万平方米，村庄人居环境、卫生环境明显改善。支付退出补偿款1397万元，有偿退出户户均增收4230元。结合集体经营性建设用地入市，发展了庭院经济、休闲农业、乡村旅游，促进了农村“一二三”产业融合发展。同时，实行了宅基地多占有偿制度，人人重回“一户一宅”的公平起点，群众深刻感受到政治上的公平。

　　五是显化了宅基地财产权。通过开展房地一体的不动产登记，有效保障了农民合法宅基地权益。对一户多宅和超面积实现有偿使用，实行宅基地在全县范围流转、出租，开展农房抵押贷款等，增加了农民财产性收入，提升了宅基地资产价值。目前开展农房抵押贷款28户，发放贷款262万元。

　　六是强化了基层治理。党员干部、村民理事带头改革，坚持公平公正公开原则，让老百姓(603883,股吧)亲身感受到改革的正能量。紧紧依靠群众、发动群众，激发了群众参与热情。既有效推动了试点工作，又进一步密切了干群关系，好转了村风民风，转变了过去“干部干、群众看”的陋习，基层组织凝聚力、战斗力进一步增强，推进了村民自治，增强了群众土地集体观念和依法管用意识。

　　七是促进了进城落户。通过建立完善农村宅基地、土地等退出流转机制，提升城市综合承载能力，制定了住房、财政、教育、医疗、创业等配套政策，引导、鼓励有条件的农村村民，自愿放弃转让宅基地使用权和建房申请，享受政府优惠政策进城落户，促进了新型城镇化发展。目前，已有135户农民办理了进城购房落户手续。

　　高位推动是关键

　　这些成绩的取得，在黄贵开看来，主要是余江在改革试点过程中，牢牢把握了以下几个方面。

　　一是坚持高位推动，形成了“省、市、县、乡、村、组”六级联动抓落实的强大合力。省级层面，成立了由省委副书记姚增科为组长的“宅改”领导小组，11位省委、省政府主要领导多次深入余江调研指导，并先后作出10次批示指示。不仅在改革初在余江召开了由时任省委副书记参加的农村宅基地制度改革试点工作启动大会，还在改革推进过程中，组织23个省直单位负责人在余江召开了“建设美丽乡村、打造‘一改促六化’余江样板”工作现场推进会，并拨付资金3000万元专门用于余江“宅改”试点。市级层面，鹰潭市委、市政府将试点工作作为全市全面深化改革工作的重中之重。市委、市政府主要领导每月到余江调研指导，深入村组、进村入户座谈了解情况，定期召开改革专题调度会、部门协调会，掌握工作进度，合力攻坚破难。县级层面，始终把改革试点作为“书记工程”和“头等大事”，先后召开了12次近1000人的四级干部大会，并把改革试点工作作为干部考核任用的“指挥棒”，实行了“县挂乡、乡驻村、村包组、组联户”负责制。

　　二是坚持宣传发动，凝聚了“全党动员、全民参与”的广泛共识。据悉，为了营造良好的改革氛围，余江县不仅通过召开村民会议、刷写通俗易懂标语、制作宣传橱窗、发放宣传画册等传统手段宣传“宅改”政策，还通过拍摄微电影、建立微信群等现代传播工具，及时向农民及在外务工、经商的农民工传达党和政府意图、“宅改”进展动态、家乡点滴变化。做到了不落下一个村、不落下一个组、不落下一户人，真正实现宣传横向到边、纵向到底，营造支持改革就是“为子孙谋利、为集体造福、为村庄争光”舆论氛围，激发和调动了群众自觉参与的积极性，变“要我改”为“我要改”“无偿退出也要改”。

　　三是坚持规划引领，筑牢了改革试点基层基础。首先是科学编制规划。按照“布局合理、功能齐全、配套完善、生态优美”的要求，先后筹集2000万元，选定6家甲级资质编制单位，利用集体土地确权登记等成果，在充分尊重群众意愿的前提下，编制完成了全县1040个自然村村庄规划，做到村村有特色、县域全覆盖。其次是夯实基层组织。下发了《余江县村干部管理办法（试行）》《关于进一步加强村民事务理事会建设的实施意见》，在村两委的领导下，全县1040个自然村建立完善了村民事务理事会。再次是推进确权登记。在完成农村集体土地所有权、农村宅基地和集体建设用地使用权确权调查颁证的基础上，对全县农村宅基地和农村村庄建设用地情况进行了调查摸底，并将调查结果录入了全县宅基地管理系统。最后是健全制度体系，突出制度先行，邀请党员代表、群众代表、乡贤代表、村民理事等积极参与制度设计，提高制度的可行性和可操作性。

　　四是坚持示范带动，促进了试点逐步全域推进。据鹰潭市国土资源局副调研员、余江县政府党组成员、余江县国土资源局局长蔡国华介绍，从2015年7月试点方案获批开始，余江县就精心选择山区、平原、城乡结合部、城镇核心区的41个自然村，结合开展新农村建设和生态文明示范村建设开展先行先试，为改革探索方法，积累经验。在此基础上，2015年12月，再次选择20个行政村172个自然村作为第二批整村推进，开展“1+N”美丽乡村综合改革示范建设，统筹推进集体资产股份权能改革、农房抵押贷款试点、精准扶贫、新农村建设、农村生活垃圾治理等改革和重点工作。此后，又分别于2016年7月和2017年1月，在全县96个行政村中选择50%的自然村（共425个）和剩余的50%自然村（共270个）作为第三批和第四批改革试点，结合“一改促六化”美丽乡村建设，实现行政村全覆盖。

　　蔡国华告诉记者，在改革推进过程中，余江县注重发挥党员干部、村民理事和乡贤能人的示范带动作用。据统计，改革试点工作启动以来，全县有50多位乡贤、能人放下自己的产业，参与到改革当中，积极出资、出智、出力，截止到2017年7月，全县社会各界人士主动捐资捐款2000多万元。

　　五是坚持整体联动，增强了群众的改革获得感。蔡国华说，余江的宅改，不是单纯就改革而改革，而是注重加强改革的协调性、耦合性，提高改革的系统性和完整性。首先，注重资源整合。全面整合农业开发、土地整理、农房改造、增减挂钩、精准扶贫等方面资源，整合资金2亿多元，做到资金向一线聚集、资源向一线整合、政策向一线倾斜，形成集聚效应，为农村综合改革提供资金保障。其次，注重改革统筹，搭建“1+N”美丽乡村综合改革平台，在统筹协调推进农村土地制度改革三项试点的同时，与当前该县实施的加快构建新型农业经营体系、农民住房财产权抵押担保转让等改革的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。此外，注重融合提升。以农村土地制度改革三项试点为主线，系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化建设。

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