建议国家制定改革文件和配套的管理办法，让企业依靠中介技术服务机构而不是环境保护监管部门去把关市场准入的环境保护条件，让企业聘请中介技术服务机构而不是环境保护监管部门去排查环境风险，聘请中介技术服务机构提出环境污染预防和治理措施。

　　国研视点

　　常纪文

　　环境保护中介技术服务机构信用管理制度的建设现状

　　2016年《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出，要营造公平公开的环评技术服务市场，规范环评市场秩序，推进环评技术服务市场化进程，健全统一开放的环评市场，强化环评机构和人员管理，加强诚信体系建设；优化技术导则体系，加强技术评估队伍建设，发挥技术评估重要作用。

　　目前，环境保护中介服务机构正在发挥越来越大的专业技术作用，如浙江省的一些县级环保部门针对一些相对复杂的项目环境影响评价，均采取专家咨询或者委托第三方技术评估的方式；一些地方在核发排污许可证前，委托中介技术服务机构对企业“三同时”落实情况进行复核，出具第三方监理报告，对未落实环评、未兑现自己承诺、未落实“三同时”的单位不予核发排污许可证。甘肃省张掖市对于企业在编制环境影响评价文件或者建设中、运行后的环境监测，由企业自行监测，或者由企业与社会化的监测机构协商，委托第三方监测。

　　环境影响评价机构和环境监测机构的专业化深度介入，有利于减少环境监管机构的工作任务，使监管回归本位。为了让中介技术服务机构发挥作用，目前，各省、市、自治区环境保护部门都在针对环境保护中介技术服务机构开展改革，通过信用管理制度建设促进行业运行的规范化。如江苏省南京市一些园区的管委会就购买第三方公司的环境监测服务。为了保障环境监测数据的真实性，要求监测机构保存监测时的原始材料、数据和视频资料备查，并对监测机构和环评机构开展信用评估，定期公开这些机构的信用等级，供市场参考。张掖市环境保护局制定了《环境影响评价机构考核管理办法》《社会环境监测机构环境监测质量管理制度》等改革文件。青海省环境保护厅制定了《青海省社会环境监测机构管理办法》，江苏省环境保护厅出台了《关于环评机构信用管理体系的意见》。湖北省全部放开环评市场，外省的环评机构，只要登记就可以进入湖北省市场。浙江省放开了环评、环境监理中介市场，服务价格市场化。为了整体提升技术服务市场的服务质量，浙江省环境保护厅出台了《环评机构监管办法》《环评机构信用等级管理办法》《环评机构考核实施细则》等规范性文件，成立了省环评监理行业协会，2016年有6家环评机构被通报。浙江省2017年6月发布《浙江省排污许可证管理实施方案（征求意见稿）》，拟允许委托第三方机构对排污许可证进行审核，扩大了中介技术服务机构的服务业务范围。

　　总的来看，通过信用管理制度建设，环境保护中介技术服务机构在质量中求生存、在服务中求发展的局面正在形成。预计在未来的两到三年内，环境保护中介技术服务行业在竞争中因为服务质量和服务能力两个方面的挑战，将面临大洗牌。

　　环境保护中介技术服务机构的信用管理问题

　　目前，环境保护中介技术服务市场不发达，中介技术服务机构的发展水平参差不齐，管理问题突出，环境保护中介技术服务机构要想全面替代环境保护部门对企业的专业技术服务和把关功能，可能还需要一段时间。从各地的实践来看，环境保护中介技术服务机构的信用管理，主要存在如下问题。

　　一是全国层面缺乏统一的环境保护中介技术服务机构的管理立法，中介技术服务机构的法律地位、申请设立条件、申请设立程序、业务范围、业务的法律效力、机构运行、人员管理、质量保证、机构与人员考核、机构与人员信用评定、机构与人员奖惩等，缺乏系统的规定，不利于环境保护中介技术服务的制度化、规范化和程序化。有的地方规定，中介技术服务机构目前可以开展环境监理工作，而在一些地方，则缺乏相应的规定。

　　二是一些地方反映，由于环评市场不发达，大量的环评文件由外地的环评机构来编写，而这些机构的常驻工程师少，也不了解当地情况，导致环境影响评价文件编制质量参差不齐，给审批带来一定困难。各地都普遍反映，个人的环评资质目前分为13个类别，每人只能注册一个类别，范围狭窄，不利于邻接领域业务的开展。

　　三是一些地方反映，目前环境监测机构只有质监部门的实验室质量认证，数量太多，市场竞争激烈。如果环评机构的资质将来取消，如何对这些机构实行市场准入，实行奖惩是一个难题。因此，各地呼吁环保部加强信用管理、黑名单制度等强有力的手段。此外，今后一段时间，区域规划环评的市场会扩大，建设项目环评的市场会缩小，一些小散的环评机构可能在洗牌中被淘汰，如何指导一些机构发展转型，也是一个值得关注的问题。

　　四是环评报告、环境监测报告、环境监理的质量难以保证。一些地方的环境保护部门提出，目前中小环评机构造假仍然较多，谁给钱干活就给谁说话，环评文件质量存在或多或少的问题。放管服改革之后，如何保证环评材料的质量是一个大问题。有的地方指出，第三方监测机构普遍工作经验不足，内部普遍无严格的质量考核体系，监测报告可信度不高。有的地方指出，中介技术服务机构难以胜任竣工验收监测的技术支撑工作。

　　加强环境保护中介技术服务机构信用管理工作的建议

　　在现代市场经济条件下，企业对自己的行为承担最终的环境保护责任。企业自己履行环境保护义务或者提供接受市场化的环境保护技术服务来履行自己的环境保护义务，已经成为各市场经济国家的通例。为此，开展环境保护审批监管放管服工作时，把一些不应由政府管理的事情交给市场中介组织，发挥中介技术服务机构、保险机构、信贷机构等在环境保护治理体系中的作用。在促进环境保护技术服务市场化的同时，应当发挥中介技术服务机构对企业的专业服务和对环境保护部门在环评审批、“三同时”验收监测、许可证发放等方面的专业辅助作用，加强其规范化管理。

　　建议国家制定改革文件和配套的管理办法，让企业依靠中介技术服务机构而不是环境保护监管部门去把关市场准入的环境保护条件，让企业聘请中介技术服务机构而不是环境保护监管部门去排查环境风险，聘请中介技术服务机构提出环境污染预防和治理措施。

　　在健全立法方面，首先，建议环境保护部制定《环境保护社会化技术服务机构运营考核办法》和《全国环评机构和环评工程师诚信管理办法》，对环境影响评价机构和环境监测机构实行信用评估。建立技术服务机构和建设单位连带的信用管理制度，凡是环评弄虚作假的，凡是环境监测作假的，凡是环境保护承诺弄虚作假的，在全国范围内实行严厉的连带惩戒。强化质量监管，对环评文件质量低劣的，实行环评机构和人员双重责任追究。其次，建议环境保护部制定《环境保护第三方监理管理办法》，明确环境监理的概念、内容、程序和法律效果。编制影响报告书的建设单位应当组织开展环境监理，不能自行组织环境监理的，委托第三方中介技术服务机构开展环境监理；各省、市环境保护部门应当对第三方环境监理单位实施信用管理；环境保护部门在建设项目“三同时”验收时，应当尽可能到现场开展监督性监测。再次，建议取消环境影响评价、环境监测和环境服务机构的资质，改为对企业实行业务条件制和业绩管理制。符合一定条件的技术服务机构，就可以开业运行。

　　在环评机构管理方面，中介技术服务机构要按照国家规定的资质等级、评价范围、环评技术规范要求开展环评工作，并对环评结论、监测结论和咨询结论终身负责。严格落实承诺时限要求和环评文件的项目负责人制度，为建设项目投资主体提供规范、全面的环评咨询服务，切实提高服务效率与服务质量；依法开展环境监理工作和环境咨询服务等。要把环境保护纳入建筑等行业职业师的工作中，实现“一岗双责”。基于中介技术服务机构的信用对于保证环境安全和防控企业的生产经营风险至关重要，各省、市、自治区应统一制定环境影响评价、环境监测、环境咨询服务等中介技术服务机构的管理和考核办法，从服务质量、文件质量、从业人员管理、机构日常监管及机构奖惩情况等方面认真开展信用管理工作，及时将考核结果向社会公开。对中介技术服务机构，按照历史业绩、服务质量和企业信用，实行分级分类管理；对于技术服务出现重大失误、错误的中介技术服务机构，环境保护部门不仅要追究其行政责任，接受技术服务的企业还要追究其损失赔偿等民事责任。鼓励知名度高、技术能力强、业绩好、信誉高的社会化环境影响评价、环境监测和环境咨询服务机构在中西部特别是西部地区设立分支机构或者办事机构，配强技术人员，整体提升环评文件、环境监测、环境服务的质量和水平。鼓励环境影响评价单位加强区域环境影响评价的能力。

　　在中介技术服务机构的从业人员管理方面，无论中介技术服务机构的环评资质是否取消，人员的环评从业资质应当保留。如果不能保留人员资质，可对人员实行从业条件制度。关于个人环评资质的范围，建议每人可以注册两个业务熟悉的类别；继续实施禁止环评工程师资格证书挂靠制度。环评机构对环评业务人员进行业务考核，质量监督和环境保护部门依据各自的职责，加强对环评人员的业务抽查，并进行信用管理。存在问题的，必须限期改正，并追究相关责任人的责任。

　　在金融、保险机构参与企业环境管理方面，试点推行一些领域的环境污染责任强制保险。在试点领域之外，鼓励企业自愿参与环境污染责任强制保险。鼓励银行加强对企业的环境信用考核及基于环境信用的有差别的信贷制度，鼓励保险机构加强对企业的环境信用考核及基于环境信用的有差别的保险制度。鼓励金融机构和保险机构成立专门的环境技术评估、风险评估机构，或者聘请专门的机构，加强对服务对象的环境管理和风险排查。

　　（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

转载请注明出处。