PPP收费公路六成夭折 资本、银行、政府都遭遇了什么？

　　杜涛 田进

　　6月23日，国家审计署向全国人民代表大会常务委员会报告2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，其中，关于国家重大政策措施落实跟踪的审计结果显示：抽查20个省的149个政府和社会资本合作收费公路项目中，有91个(占61%)流标或终止。

　　经济观察报从一位PPP行业人士了解到，此次审计署审计抽查的20个省149个项目的时间跨度还是比较大的。

　　“应该以2013年年底为一条分割线，在之前的BT(建设-移交)、BOT(建设-运营-移交)与现在做的PPP在环境、制度约束上有了很大的不同，其次PPP收费公路从立项到获得土地手续，再到政府采购以及正式开工，需要一个比较长的周期。此外，以前对于BT、BOT的理解和现在对于PPP的理解有很大差别，BT和BOT模式在责权利等方面划分不清。”上述PPP人士对经济观察报表示。审计署公布的2015年审计结果就显示，抽查11个省的172个高速公路建设项目，平均需办理审批手续26项、涉及9个部门，审批周期平均为3年半。

　　一位交通部门人士对经济观察报表示，运营能力、收入回报率、地方财政能力等都可能会成为PPP收费公路流标的原因。

　　影响因素

　　在审计署的2016年审计报告公布几天之后，6月28日，交通部公布了《2016年全国收费公路统计公报》：截至2016年底，全国收费公路里程为17.11万公里，占公路总里程469.63万公里的3.6%。在累计建设投资总额中，资本金投入为23518.2亿元，举借债务本金52339.3亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的31.0%、69.0%。与2015年相比，全国收费公路累计债务性资金投入由47668.8亿元增加到52339.3亿元，净增4670.5亿元，增长9.8%。

　　2016年度，全国收费公路通行费总收入为4548.5亿元，全国收费公路支出总额为8691.7亿元。

　　上述交通部门人士告诉经济观察，从投资额和总里程数来看，每公里的投资额都在不断加大，此前一公里投资在5000万元左右，现在平均需要一亿元左右，贵的地方会达到3亿—4亿元，总体来说建设投资越来越大，这也是造成经营和收益之间的收支缺口增大的原因。

　　因为运营收入只能负担一部分成本，使得现在大多数收费公路都是财政可行性缺口补贴项目(使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助)。

　　在成本之外，另一个十分重要的因素便是客流预测不确定性太高，这对于项目双方风险都很大，特别是社会投资人。有些收费公路的客流量是预估出来的，可能跟实际客流量相差很大。

　　而从参与收费公路项目的社会资本方来看，由于收费公路投资量通常十分巨大，真正能参与进来的多数都是央企。当然，收费公路投资中对地域和回报率还是有要求的，比如北上广深和云贵地区的项目在回报率上就会有不同要求，要充分考虑地方财政的财力一级风险承受能力。“地方财政收入情况，也会成为收费公路项目流标的一个因素，最典型的就是PPP全部项目预算不能超过地方预算的10%，这就考验财力能不能够支撑缺口补贴。地方政府信誉也可能成为流标的因素，有一种情况就是，有央企几年前在地方做BT的钱还没收回来，现在又参与PPP项目。”上述PPP行业人士说。

　　2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》，明确每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这一举措把PPP项目财政支出资金纳入预算，对地方政府形成了硬约束，从而吸引社会资本投资基础设施项目。

　　上述PPP行业人士告诉经济观察报，收费公路项目自身条件不合适确实容易导致流标，而参与的社会资本对投资项目的预估跟地方政府的测算会出现不小偏差，有的项目建成后收益达不到预期。比较典型的就是对收费公路流量的测算，比如地方政府的预测是每天可以通行3万辆车，实际通常很难达到。“有些项目的终止，是由于社会资本与地方政府关系良好，所以对项目的前期准备工作不足，导致拿下项目之后，政府、社会资本会再谈条件，这个时候谈不拢就可能临时终止。还有一种情况就是，提供融资的金融机构发现项目存在风险也会终止，中部某省遇到过几个这样的项目。”上述PPP人士告诉经济观察报。

　　如何操作

　　一位PPP项目专家告诉经济观察报，收费公路是否流标，主要看政府的风险分配，要让社会资本对投资回报有一个合理的预期。

　　他给记者举了一个例子，现在政府修一个收费公路，风险分担不足，预测每天通行3万辆车，并且政府对流量没有保障，社会资本谁敢来投资？

　　上述PPP行业人士告诉经济观察报记者，上一条收费公路要设计几条车道，需要先做流量预测，车的流量预测决定了是修一条双向量车道的路，还是双向四车道的收费公路。同样修一条路，流量测算在1—2万量，但是走一万辆车和两万辆车对财务成本影响还是很大的，这就要测算通行多少辆车才会达到社会资本的回报，比如通行一万辆车是亏，1万5千辆车微利，两万辆车赚钱。

　　在预估车流量之后，再确定修一条什么等级的收费公路，这就可以确定基本投资额度，运营的成本也能随之确定。投资和维护成本确定后，还要考虑设定收费站，在哪里开设出口，其实在测算流量的时候，就已经差不多确定收费站的位置。

　　“但是这些都是政府测算的，还需要社会资本也就是投资人的认可。社会资本对于政府的测算需要一个认可的过程，特别是政府为了修路，有动机将流量夸大。”上述PPP行业人士说。

　　因此，对于社会资本来说，收费公路项目的流量预测是衡量日后能否盈利的非常重要的指标。“还是以上面的例子为例，若是不够1万5千辆车，政府可以将差额补足，超过预测还可以回收。但是很多地方政府不做这样的安排，这就导致了社会资本对一些收费公路项目信心不足，所以在风险安排上，需要共同合理的风险分担。”上述PPP行业人士告诉经济观察报，流量的时间差问题十分突出，地方政府可能考虑的是长期目标，而投资人更多考虑的是近期回报。

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