7月开始，地方债成为了各级会议上的常见话题。

　　7月15日，第五次全国金融工作会议提出，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。7月24日，中共中央政治局部署下半年经济工作会议，提出要有效规范地方政府举债融资。7月28日，国务院常务会议部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。

　　8月2日，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（89号文），被认为标志着开始打造中国版“市政收益债”。

　　从全国金融工作会议，到中央政治局会议，再到国务院常务会议，严管信号释放强烈，中央这次下了“狠功夫”。

　　近年来，我国政府一直致力于打造地方债风险管理“全链条”。在“开前门堵后门”的治理新理念下，中央为开好“前门”推出多种收益专项债，并为堵住“后门”首提终身负责制，出台一揽子政策文件。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君向时代周报记者表示：“目前多个文件的下发和‘开前门堵后门’的监管思路，为地方政府提供了一个合法的融资渠道。地方政府可以充分利用这个渠道去融资，不用再打‘擦边球’或者违反相关文件的规定违规举债。”

　　政府债增速明显放缓

　　近年已有多个地方政府进入违规举债问责名单。

　　7月12日，财政部网站公布《湖北省依法依规问责处理个别地区违法举债问题防范区域性财政金融风险》。湖北省政府对今年5月财政部反映的黄石经济技术开发区违法举债问题进行调查核实后，对存在的问题进行了限期整改，并问责相关负责人。

　　今年1月初，财政部致函内蒙古、山东、河南、四川、重庆等五省市人民政府及商务部、银监会，建议核实处理个别违法违规问题，依法问责部分市县违法违规举债担保行为，处理个别企业和金融机构违法违规行为。

　　财政部副部长刘伟在7月28日的国新办新闻发布会上介绍，截至今年6月底，地方政府债务余额为15.86万亿元，全国人大批准的2017年地方政府债务限额是18.82万亿元。他表示，去年政府负债率为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

　　刘伟等相关负责人也就地方债管理给出具体回应：各地都在抓紧整改，解除违规担保，积极与社会资本方协商纠正不规范的做法，力度很大，预计会有比较好的改观。

　　1994年分税制度的改革，客观上加强了中央政府的财力；另一方面，地方政府要承担大量的公共事务支出，可用财力不足。在新《预算法》2014年出台之前，政府只能变相举债，地方融资平台涌现。

　　彼时地方债务高度依赖土地财政和银行资金，三者作为中国经济的三大“灰犀牛”，相互交织，蕴藏着巨大的风险。

　　面对地方债务不断增加，2014年8月人大决议通过了新《预算法》，2014年10月政府出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）。

　　新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

　　43号文则规定，除发行地方政府债券外，地方政府不得以任何方式举借债务，也不得为任何单位和个人的债务提供担保。

　　两项政策出台，将地方政府举债权牢牢控制在了笼子里。随后几年的地方政府债务虽有所增加，但增速明显放缓。

　　除此之外，中央政府还推行置换债券，把原来地方政府的短期、高息债务置换成中长期、低成本的地方政府债券，使地方政府负担得以减轻。

　　中国财政科学院院长刘尚希告诉时代周报记者，随着政策的推行，目前擅自发债的情况已经改善，债务管理也在加强。这几年债务虽在增长，但只要是在限额内，那么就是正常的，代表地方债务在可控的范围内。

　　承压隐性地方债

　　“现在很多地方政府不按照相关文件规范操作，在投入PPP项目，公共服务的购买和行业的担保方面会形成隐性债务。”王雍君在接受时代周报记者采访时表示，这些债务是在限额之外，债务管理管不到它，里面隐含着很大风险。而这也是中央近来“开前门堵后门”的重要背景。

　　随着43号文的推出，一些地方政府又另觅他径，利用PPP、政府产业基金、政府购买服务等形式让地方债这只“灰犀牛”继续生长。

　　从统计数据看，PPP的发展热潮始于2014年四季度，到2015年下半年开始明显加速。截至2017年一季度末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，共计12287个，累计投资额14.6万亿元，其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。

　　当初为实现支持经济增长、转变基础设施和公共服务项目融资方式乃至建立现代财政制度等多重目标，财政部力推PPP。虽然要求每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出占一般公共预算支出比例需不超过10%，但现实中仍有些PPP项目通过多种方式超出这个规定，加剧了地方债务风险。

　　作为政府和社会资本合作，公共基础设施中的一种项目运作模式，PPP在一些地方变成政府的融资工具，隐性举债问题愈发严重，丧失了其原有功能。

　　中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军向时代周报记者分析：“PPP按照正式要求，是地方政府和社会资本共同投资来建设一些项目，因此政府要有股权投资。但如果资金不足，那么在组建PPP项目的时候，政府就会先向银行借钱然后再投入到项目里。这样的话，明面上是股权投入，实际上是债款。这种‘名股实债’的方式无形之中加大了地方政府的债务负担和压力。”

　　相关部门显然也掌握了这一情况，财政部金融司司长孙晓霞今年5月接受财新记者采访时透露，政府对社会资本承诺固定回报、兜底回购，将无法实现有效的激励和约束，显然不符合PPP风险共担、利益共享的理念，是假PPP。她强调，PPP资产证券化是盘活存量资产、优化融资安排的手段，而不是退出途径，不能通过资产证券化将原应由股东承担的责任转嫁给公众投资者。

　　除了PPP，政府产业引导基金也是发展较快的另一种新融资模式。2014年11月，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（62号文），明确指出不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业。此后，各地政府将原来的政府补贴改为产业引导基金，通过市场化运作来提高财政资金的使用效率。

　　自2015年开始，政府出资设立的产业基金便呈指数性增长。

　　据清科研究中心统计，2014年，全国新设立政府投资基金76只，目标规模2122亿元；至2015年，分别暴增至313只、3773亿元，增幅达311.84%、77.8%。2016年，政府产业基金数量增长至1013只，总目标规模则飙升至53316.50亿元，已到位资金19074.24亿元。

　　表面看，产业基金似乎不增加政府债务，但在实践中，地方政府对有限合伙人一般都会有隐性担保条款，这其实算是政府的或有负债。

　　堵后门开前门，首提终身负责制

　　面对各地债务问题，中央采取一系列政策，打击违规举债，支持地方政府合法合规融资。

　　8月2日，财政部发布89号文，通知要求严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。

　　财政部表示，试点发行项目收益专项债券，是在法定专项债务限额内依法开好“前门”的管理创新举措，有利于遏制违法违规融资担保行为，防范财政金融风险。

　　目前中央政府已推出土地储备专项债券，并在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券。同时，国家发改委正在抓紧研究社会领域产业专项债券、农村产业融合发展专项债券两个新的品种。

　　赵锡军告诉时代周报记者，为了避免地方政府债务负担过重、风险过大，发行专项债券确实很有必要，同时还可以通过财政收入、税收或者其他收入来缓解政府财务负担。

　　财政部预算司副司长王克冰表示，接下来将坚持“开好前门、严堵后门”的管理思路，不断完善规范的地方政府举债融资机制，稳步推进专项债券管理改革。在土地储备专项债券和收费公路专项债券基础上，鼓励地方在法定限额之内，试点发展项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，建立专项债券和项目收益、资产相对应的制度。

　　秉承“开前门堵后门”的理念，在试点发行专项债后，“后门”也要堵上。

　　7月28日，国务院召开常务会议，会议要求，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正PPP、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。

　　此前，政府已发布一系列针对地方债的政策。

　　7月21日，国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，对PPP的适用范围、项目发起、实施、监督管理、争议解决以及违反条例需承担的法律责任都作出了规定。

　　5月28日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，明确提出地方政府及其部门不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

　　除了这些专门针对隐性债务的措施，5月3日财政部、发改委、司法部及“一行三会”六部委还联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），重申之前发布的一系列政策。

　　王雍君表示，50号文重申政策的基本意图是进一步加强债务的管理控制。“在限额以内债务是可控的，财政部一直担心的是地方政府超额举债。”王雍君说道。

　　同时50号文还要求地方政府不能出承诺函，但允许地方政府结合财力设立或参股担保公司，构建市场化运作的融资担保体系。

　　7月15日的全国金融工作会议上，中央提出了目前为止最严厉的一项追责措施—终身负责制。

　　“这个举措如能真正落实，那么应该会是一个非常有力的措施，因为地方债的膨胀从根本上来讲还是问责制的缺陷。这个缺陷延续了很多年，实际上就是因为地方举债的决策者基本不会受到责任的制约。”王雍君分析道。

　　不过，赵锡军表示：“现在采取的一些措施包括设定限额、终身追责、发布专项债券等，可以看出政府在债务管理和责任追究方面下了功夫，肯定会有不错的效果。但要让地方政府发挥在经济社会中的作用，就必须给它财力来配合。不然地方政府迫于收支压力，可能还是会通过直接或间接的手段违规借债。如何解决这一问题，最根本的还是要让事权和财权相一致。”

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