反垄断法是维护市场竞争的基本法律制度，其制定实施对于完善我国社会主义市场经济法律体系具有里程碑意义。反垄断法施行10年来，有力预防和制止了垄断行为，维护了公平有序的市场竞争，保护了消费者合法权益和社会公共利益，为我国经济健康发展努力营造良好的市场环境。在我国反垄断法实施10周年这样一个时间节点，确有必要回顾过往总结经验，思考当下发现问题，展望未来寄予希望。

　　反垄断工作成效显著

　　反垄断法实施10年来，取得显著成效。

　　一是制度规则不断完善。国务院反垄断委员会和反垄断执法机构先后制定出台了一系列配套法规、指南和规章，将反垄断法相关制度进一步明确化、具体化，增强了制度的针对性和可操作性，有效地指引和规范了反垄断执法，为市场主体提供了明确的预期。

　　二是执法实践逐步深入。10年来，反垄断执法机构审查处理了一批具有较大社会影响的重大典型案件，覆盖几十个行业和领域，涉及国有企业、民营企业和外资企业等不同性质的市场主体，包括经营者集中审查以及横向垄断协议、纵向垄断协议、滥用市场支配地位和行政性垄断等所有垄断行为类型执法机构在实践中不断积累经验，逐步探索和完善执法程序和相关机制，执法的质量和水平不断提升。

　　三是工作领域不断拓展。2015年中央文件中明确提出逐步确立竞争政策的基础性地位，表明了我国经济政策导向的变化。2016年国务院下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这是反垄断法实施后，再次对维护市场公平竞争作出重大的制度性安排，是我国完善社会主义市场经济历程中的标志性事件。10年来，竞争政策有力推进，公平竞争审查制度建立并有效实施，反垄断工作领域不断拓展。

　　四是宣传培育了公平竞争意识。10年的反垄断工作实践，特别是一系列重大典型案件的公布，产生了广泛的社会影响，很好地宣传了反垄断法，在一定程度上培育了全社会的竞争意识，各市场主体和社会公众的竞争意识不断增强，有力促进了良好竞争文化的逐步形成。

　　存在的问题与挑战

　　在理念认识层面，对反垄断工作缺乏广泛深度认同。与世界上发达国家上百年的反垄断历史相比，我国反垄断工作还处在初始阶段。社会各方面对反垄断仍然存在一些认识层面的问题，表现为对竞争政策重视不够，对反垄断执法不理解、不支持，主要存在三种倾向:一是认为我国现阶段没有必要反垄断，或者执法不应过于积极，隐于背后的理念是我国现阶段应当产业政策优先，竞争政策应当缓行；二是认为反垄断是政府不当干预经济的另一种形式，我国经济发展无需反垄断，其源头是信奉完全的经济自由主义；三是反垄断监管应让位或服从于行业监管，深层次原因是观念上重管制而轻竞争。这些在理念层面认识形成了一种无影无形的强大力量，客观上影响甚至左右了反垄断工作的有效开展。

　　在制度规则层面，以反垄断法为主体的反垄断规则体系尚需完善。我国反垄断制度总体上还不够完善，体系的密度仍显不足。由于垄断案件的调查处理都是具体而确定的，需要寻找明确的法律依据，客观需要将原则性的法律精细化和具体化。从国际经验看，需要通过大量的指南、规章等约束性或者非约束性的规定不断织密反垄断规则网络，形成较为完善的反垄断制度体系。我国目前反垄断制度体系尚不够精细和完善，不利于市场主体判断自身行为的合规性以及对案件调查的合理预期，也不利于反垄断执法的内部规范化和外部约束性。

　　在工作实践层面，反垄断有效推进的现实性困难影响了工作成效。反垄断执法相对于其他行政执法更为困难和复杂。世界各国普遍将反垄断执法区别于一般的行政执法，赋予执法机构较全面的调查职权和较高的执法权威。我国反垄断执法10年，由于执法机构权威问题和执法力量不足，客观上影响了反垄断执法的成效。更为重要的是，随着反垄断工作领域的拓展，竞争推进和公平竞争审查已经成为反垄断工作的重要内容，从宏观层面全方位推进市场竞争需要执法机构更高的权威和更多的力量。反垄断工作需要加强和优化，解决执法机构权威和执法力量问题。

　　在理论研究层面，对反垄断相关理论问题缺乏植根本土的现实性研究。反垄断制度的背后理论支撑是经济学基本理论，体现的市场经济的基本信条和理念，世界各国的反垄断制度框架具有高度的趋同性。由于反垄断法本身具有高度的专业性和技术性，相同的法律制度在不同的国家及一个国家的不同时期的执行有较大差异。我国反垄断理论研究仍存在两个方面的不足:一是对于反垄断制度的支撑性理论本土化研究不够，对于竞争政策的理论以及如何制定和实现竞争政策缺乏现实性研究；二是对于反垄断执法的具体理论问题缺乏基于我国现实的针对性研究。

　　对未来的工作展望

　　发挥竞争政策的基础性作用，使竞争理念得到更普遍的认同和贯彻。我国总体上走了一条政府推进型的经济发展道路，在政府和市场之间更依赖政府，在管制和竞争之间更相信管制。我国经济发展的特殊历程决定了现阶段竞争政策相对弱势。我国发展和完善市场经济，强化竞争政策的作用是大势所趋，确立竞争政策的基础性地位是一个客观的内在过程，更需要外部力量的积极推进。

　　今后相当长的一段时间，仍需要加强对竞争政策进行深入研究，包括竞争政策的基础理论、功能作用、体系构建等，进一步凝聚对于竞争政策的地位和作用的共识，在国家层面制定和实施竞争政策，使竞争政策更广泛地进入决策视野，破除认识和理念层面的障碍，推进全社会对于公平有序竞争理念的认同。

　　加大反垄断执法力度，以查处重大典型案件为反垄断工作的重点。从世界其他国家的反垄断实践看，一个国家的反垄断历史在一定程度上就是反垄断案件查处的发展史，特别是一些具有标志性意义的典型案件，粗线条地勾画出这个国家反垄断的发展历程。重大典型的垄断案件具有超越本身意义，引导和规范市场主体的行为，有效预防垄断行为。反垄断法是维护市场竞争的利剑，执法机构有力、有效地查处垄断案件是推进反垄断的最佳实践。未来的反垄断工作，应当坚持着力查处垄断案件，特别是查处重大典型的垄断案件是重中之重，推进反垄断执法工作不断深入，有效维护市场竞争秩序。

　　加强反垄断执法基础性建设，形成更加完善执法体制机制。我国反垄断工作仍需在基础性建设方面下功夫:一是进一步完善反垄断制度体系，明确和细化有关制度规范，给市场主体提供更清晰明确的行为指引，促进反垄断执法进一步制度化、规范化；二是研究探索完善执法体制，要切实落实好中央关于加强和优化政府反垄断职能的精神，完善反垄断工作体制机制，加强反垄断执法力量，体现机构整合的效应；三是加强执法队伍建设，反垄断执法专业性、技术性强，对执法人员的要求高，需要在实践中培养形成一支素质高、专业强、业务精的执法队伍。

　　不断提升执法的质量和水平，反垄断执法取得更大的实效。反垄断执法的目的在于维护公平有序的市场竞争，保护消费者合法权益，提高经济运行效率，只有高质量、高水平的执法才能更好地实现反垄断法这些层次较高的制度目标。一是执法应植根于我国现实土壤，把握好执法的重点和宽严；二是用好相关执法程序，反垄断法规定了宽大政策、豁免制度以及承诺制度等，体现反垄断执法的政策性和灵活性，要用好这些制度实现反垄断法的功能；三是不断完善案件分析认定机制，提升执法的技术性和专业性，更好地实现反垄断法的价值目标。

　　(作者系国务院法制办公室原副主任，国务院反垄断委员会专家咨询组召集人)

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