多种执法手段并用倒逼平台重视安全

　　近来，滴滴网约车平台屡屡曝出安全事件，社会对其关注度日益增加，尤其是3个多月内曝出两起顺风车司机奸杀女乘客案件，让公众开始重新聚焦国内最大的网约车平台以及它是否涉嫌市场垄断。

　　交通运输部也启动约谈滴滴网约车平台的程序，要求全国范围立即整改。连日来，全国各地监管部门开始约谈滴滴网约车平台。据不完全统计，已有北京、天津、南京等十几个城市监管部门对滴滴网约车平台进行了约谈，并提出整改要求。

　　8月31日，由交通运输部、中央宣传部、公安部、司法部等12个部门和单位组成的交通运输新业态协同监管部际联席会议召开第二次会议，决定自9月5日起，在全国范围内对所有网约车顺风车平台公司开展进驻式全面检查。

　　约谈或因管理存漏洞

　　2018年5月6日、8月24日，在郑州、温州分别发生了一起顺风车乘客遇害事件。事件发生后，滴滴网约车平台被交通运输部以及十余个城市的交通监管部门约谈。一些城市约谈的内容已经从顺风车业务扩展至滴滴网约车平台主营的网约车业务，并且态度严厉。

　　8月31日，交通运输新业态协同监管部际联席会议召开第二次会议，决定自9月5日起，在全国范围内对所有网约车顺风车平台公司开展进驻式全面检查。

　　对此，中国法学会网络与信息法学会常务副会长周汉华直言：“这次检查非常明确，要求平台维护安全底线。进驻式全面检查也是这么多年以来不多见的，交通出行领域协同监管部门贯彻中央领导指示，把人民群众的生命健康和出行安全放在最高的地位，体现了执政为民的基本理念，这是社会各界所期盼的。这对于解决相当长时间内共享出行领域的乱象会有很强的现实意义。”

　　周汉华说，过去各部门都采用过约谈这种方式，约谈虽然发挥了一定的作用，但其本质只是一种行政指导，是一种柔性的监管手段，约束力和震慑力有限。我们看到，很多地区都约谈了滴滴网约车平台，交通运输部在前段时间也约谈过，但滴滴网约车平台一直存在承诺多、整改少的情况。

　　“这次进驻式全面检查是行政执法措施，应该说是这些年来在行政执法中是最强硬的执法手段。此外，检查之后会有后果，包括行政处罚甚至追究刑事责任。行政检查是行政执法甚至司法的必经程序，启动进驻式全面检查，我想不会检查一下就了事，可以预期会有限时整改的要求，如果限时整改还不能达到监管要求，就会有相应的行政处罚，不排除会启动司法程序。如果在检查过程中发现违法犯罪的现象，那就不排除移送司法机关启动刑事追责的程序。这次是‘进驻式全面检查’，在检查的范围上、在检查的力度上可以预期是比较严厉的强监管措施。”周汉华说。

　　在北京理工大学法学院副教授、中国法学会民法学研究会副秘书长孟强看来，交通运输部和深圳等城市对滴滴网约车平台的约谈，意味着中央和地方监管部门已经发现滴滴网约车平台存在未按照规定向政府部门传输报备数据、未做好驾驶员背景核查工作、存在重大经营管理漏洞和安全隐患、企业主体责任落实不到位、严重威胁人民群众出行安全和合法权益等各方面的严重问题。按照交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》关于法律责任的规定，网约车平台公司不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为的，行政主管部门可以依法对其实施责令停业整顿、吊销相关许可证件等处罚措施，从而使其退出市场。

　　“要明确问题继而有针对性地进行解决，但是不能一味地关停，最终目的还是要保障共享出行行业健康发展。”贵州大学副教授谢雄刚说。

　　是否存在垄断亟需论证

　　2015年2月14日，滴滴、快的正式宣布合并的消息一经发布，有关其涉嫌垄断的消息便纷至沓来。2015年2月16日，易到用车方面宣布已向商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局举报，滴滴和快的的合并行为严重违反反垄断法，请求立案调查并禁止两家公司合并。2016年，滴滴与优步（Uber）中国合并，商务部于2016年8月对滴滴进行反垄断调查，这一调查距今已有两年时间，官方尚未公布结果。

　　“自2016年8月滴滴出行和Uber中国业务合并之后，滴滴便占据了约九成的中国网约车市场份额。自此开始，关于滴滴是否涉嫌垄断的问题便一直是热门话题。”孟强说，如果这一合并过程中参与的各方营业额达到了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》中的数额标准，则这一合并将会构成以经营者合并方式造成的经营者集中。无论是否被国家市场监管部门认定为垄断，客观上来说，滴滴在合并之后便占有了网约车领域绝大多数的市场份额，具有了绝对的优势，那么就会给网约车市场后来的进入者造成过高的门槛和绝对的劣势，因此具有排除或限制竞争的效果。从长远来看，这种情形对消费者是不利的，因为一旦某一企业在行业领域占据绝对优势地位、没有有力的竞争者，就会缺乏主动提高商品和服务的质量、降低价格的动力，也缺乏来自市场自身的监督力量，只能依赖来自政府部门自上而下的监管，而后者无疑具有滞后性等局限性，但此时消费者已经没有其他可替代的选择，只能承受不利的后果。

　　对此，周汉华说，从实体上判断是否存在垄断是一个非常难界定的问题，最困难的问题在于相关市场的界定。如果用整个出行市场来界定，包括城市公交等，这样就很难确定其占有市场支配地位。如果只按照出租车或者网约车市场来界定，结果可能就不一样了。确定滴滴网约车平台是否存在垄断地位，需要经济学家、法学家以及借鉴国内外在互联网领域反垄断的经验，最后得出结论。目前不能轻率地得出滴滴网约车平台是否存在垄断的实体结论。

　　“目前并不能判断滴滴网约车平台是否处于垄断地位。不过，这种一家独大的状态导致竞争少、服务意识不足、投诉和相关后台服务管理不到位、对乘客和车主的管理不对等等问题，造成了很多恶果。”谢雄刚说。

　　平台应承担多重责任

　　对于滴滴网约车平台近年曝出的安全事件，如何制定有效的惩罚措施成为人们关注的焦点，有专家认为可对其进行天价罚款。

　　对此，孟强说：“为了对公权力形成有效制约，规范行政处罚的设定和实施，行政处罚法要求进行行政处罚时必须具有明确的法律、法规或部门规章的依据，执法部门罚款的权限和罚款的额度也都受到国务院行政法规的明确限制，除非具有法律依据，否则行政机关无权扩大处罚权限、提高罚款金额进行天价罚款。例如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十五条对网约车平台公司违法行为设置的罚款额度，一般情况下为5000元以上1万元以下，情节严重时为1万元以上3万元以下，难谓天价罚款。”

　　对此，周汉华也表达了自己的看法，他说：“首先，进驻式全面检查还没有展开，滴滴网约车平台究竟应该承担什么样的责任，我们还需要再等一下。大家在法治社会要有耐心，要相信执法机关多部门联合检查的权威性和公正性，不能形成未审先判的习惯，这种习惯不利于法治社会的形成。联合工作组进驻之后，按照法定程序对相关领域进行检查并撰写调查报告，然后采取相应措施，比如说整改、处罚，甚至不排除产生刑事责任的可能，程序上要稳定。”

　　“其次，如果真的到了需要对滴滴网约车平台进行追责的地步，可以运用不同执法手段。行政处罚主要依靠罚款，但是罚款对于互联网行业的作用是非常有限的，之前规定的最高罚款额度有限，即便是最新通过的电子商务法规定最高罚款200万元，但200万元罚款在互联网行业里就是毛毛雨，没有太大的震慑力，因为它每天产生的收益都是以亿元计算的。所以，执法应该是多种手段相结合。如果涉及承担刑事责任，刑法规定了拒不履行信息网络安全管理义务罪，此外还有非法经营罪。”周汉华说。

　　周汉华认为，另外还有民事救济制度，涉及生命财产、生命健康，可以运用民事赔偿制度。所以，互联网领域的执法手段不能只依靠罚款这一种手段，要多种手段并举，而且网络领域的治理也不能只靠法律。平台要承担法律责任、社会责任、道义责任，除了法律手段之外，要形成有效的社会治理机制和市场压力机制，通过有效充分的竞争促使行业不断改善服务来提高安全保护水平。

　　“平台应该承担信息管理责任，提供正确的信息，保证网约车车主具备运营资质。如果要进行处罚，经济处罚、吊销经营执照和要求平台进行整改多种手段并行。还要追究相关人员的法律责任。”谢雄刚说。

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