核心阅读

　　随着经济运行体系的变化，特别是经济增长速度放缓、新旧动能转换，潜在系统性金融风险将进入诱发期和敏感期。这种情况下，防控潜在的系统性金融风险，则成为防范化解重大风险的重中之重。财政在系统性金融风险的防控体系中起到非常重要的作用。为此，需要加强财政能力建设，不仅通过财政政策和公共资源的调整，消解引发系统性金融风险的经济根源，而且要加强财政体系的稳健性建设，增强财政应对不确定性和“托底”的能力。

　　中央经济工作会议提出“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”，并对此作出了一系列的部署。实践证明，财政能力在防范化解金融风险方面具有十分重要的作用。当前，完成防范化解重大风险的目标和任务，深化供给侧结构性改革，推进高质量发展，亟须提升财政能力。

　　潜在系统性金融风险值得高度警惕

　　系统性金融风险是由国家政策、宏观经济金融形势、经济周期、重点系统金融机构等因素引发的，导致整个金融体系出现危机或破产，从而威胁一国或地区经济正常运行，甚至引起全球金融、经济危机的金融风险。它具有来源复杂、扩散速度快、关联性强、影响面广、破坏性大等特征，不仅关系到整个金融体系，而且影响到经济运行的整体和全局，因而属于公共风险，需要由国家介入组织防控。系统性金融风险，不只是体现为宏观金融风险，而且有可能由一些微观金融风险(个体风险)引发，并转化为公共风险。

　　当前，我国的金融风险总体可控，但潜在的系统性金融风险值得高度警惕。主要表现在：地方政府性债务存有“敞口”风险，借新还旧的债务规模较大，形成了债务风险积累，并出现了债务“转表”“隐形化”和复杂化加剧趋势如因一些PPP和政府购买服务项目运行不规范产生隐性债务风险，加大了债务风险的传染和冲击效应;影子银行活动过于活跃、规模快速扩张，因存在期限错配、缺失缓冲资本、高杠杆等问题，加之出现的脱实向虚、自我循环等金融异化现象和行为，脱离了金融服务实体经济的本质，增加了金融系统的不稳定性;不良资产累积，其规模和不良率“双升”，加大了潜在宏观金融风险，并对经济运行产生了一定负面影响;新金融业态、房地产等领域潜在的系统性风险也不容忽视。此外，从实体经济角度来看，一些“僵尸企业”和特困企业杠杆率过高，增加了金融体系和经济运行中的不稳定因素。

　　我国正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段的关键期以及转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在经济系统新旧交替的过程中，经济社会结构、功能的分化与变动，各种诱因相互叠加、交织，较易诱发、放大系统性金融风险。从全球经济来看，全球债务的快速膨胀、全球性宽松货币政策的渐次退出、逆全球化及贸易保护主义抬头，增加了全球经济的脆弱性和不确定性;发达经济体再工业化加速趋势以及可能出现的减税、全球税收竞争等因素，对我国的制造业发展和产业结构升级带来新的挑战和压力。一言以蔽之，随着经济运行体系的变化，特别是经济增长速度放缓、新旧动能转换，潜在系统性金融风险将进入诱发期和敏感期。这种情况下，防控潜在的系统性金融风险，成为防范化解重大风险的重中之重。

　　财政是防控系统性金融风险的“最后一道屏障”

　　一提起防范化解系统性金融风险，人们通常想到的就是加强金融监管，而或多或少地忽视了财政的重要作用。诚然，加强监管，是防控金融风险的必要措施，但真正有效的防控，就不能只着眼于表层的监管，更为重要的是解决引起风险的根源性、系统性问题。为此，需要树立系统、整体的思维，从金融、财政、经济乃至整个经济社会大系统的视角，构建系统性金融风险的防控体系。

　　财政在系统性金融风险的防控体系中起到非常重要的作用。一方面，财政是事前防范系统性金融风险的有效机制，能够对其起到事前的监督、防范和消解作用。这不仅包括通过自身监管和政策调整，防范诸如地方债等财政问题演化为系统性金融风险，即防止财政风险金融化，而且可以通过财政信息、财政收支等政策工具，及时识别并化解形成系统性金融风险的深层问题和矛盾，将其消解于“无形之中”，避免其爆发、演化为危机事件。另一方面，财政是防控系统性金融风险的“最后一道屏障”，在系统性金融风险和危机酝酿、爆发时起到“托底”作用。系统性金融风险和危机，最终会转化为财政风险，并由财政来兜底。在危机救助和保障阶段，金融危机将转化为财政负担或财政成本。通过财政可以有效的聚集和使用公共资源，不仅承担金融风险和危机的“托底”、“兜底”责任，而且化解或降低金融风险和危机的危害，并形成“隔离墙”，防止危机向其他领域扩散。

　　从美欧国家应对金融风险和危机的成功案例分析，财政无疑担负其“最后一道屏障”的重要作用，反危机主要是靠财政。通过财政注资、收购股权等实施金融国有化及相关救助措施，是发达国家应对金融危机的最为重要和最为有效的措施。美国多次实施了以财政为依托的国有化救助方案和措施，尤其是在2008年的金融危机中体现得更为明显。危机爆发后，2008年10月，美国出台了高达7000亿美元的问题资产救助计划(TARP计划)，该计划包括资产收购计划(CPP)、资产评估计划(CAP)、目标投资计划(TIP)等六个子计划，并向房利美公司和房地美公司、国际集团、花旗集团、美国银行以及通用汽车公司等大型金融机构和企业实施财政救助。

　　从我国情况来看，由于我国国有经济在国民经济中占主导地位，属于国家主导性的经济结构，金融部门也是以国有为主，必然要求政府在防范金融风险和危机中进行全过程的监管和引导，并在反危机中发挥更为积极的作用，这也就意味着财政必然要在防控系统性金融风险中担负着更大的责任。实际上，在我国防控金融风险、推进金融改革的实践中，财政就已经发挥了重要作用。例如，采取股权无偿划拨的方式，推动商业银行和其持股的证券公司、信托投资公司脱钩;冲销国有商业银行的呆账;发行特种国债补充国有独资商业银行的资本金;成立资产管理公司，专门处置国有独资商业银行的不良资产，等等。

　　加强财政能力建设，增强财政体系稳健性和应对不确定性能力

　　防控系统性金融风险，亟须提升财政的风险防控能力，为此，需要加强财政能力建设，不仅通过财政政策和公共资源的调整，消解引发系统性金融风险的经济根源，而且要加强财政体系的稳健性建设，增强财政应对不确定性和“托底”的能力。同时，强化监管，明确政府责任，既要积极防范微观金融风险向系统性风险转化，也要避免政府过度承担微观金融风险的成本。

　　提升财政支持和服务实体经济的能力。优化财税政策，完善创新的激励机制，推动经济动能转换。加快调整税制结构，针对可能发生的全球税收竞争，根据中央与地方的承受能力、纳税人税负结构、税收征管以及国外税制等多种因素，适当调低增值税和企业所得税税率，形成有利于创新和实体企业发展的税收环境。采取资产处置、产业间整合等方式，削减、收缩国有企业的非主业，使其聚焦主业，提升核心竞争力。对于不符合产业发展方向而又长期亏损的“僵尸企业”和特困企业，则应通过破产重组、资产处置等方式，降低宏观杠杆率，将其占据的财政、信贷等资源释放出来，为新兴产业或具有创新潜力的企业提供资源支持，进而形成经济发展的新动能。

　　提升财政体系稳健能力。财政稳健是防风险的基础和“压舱石”，为此，一是堵疏结合，规范流量，开展消减存量改革试点，防范地方债出现“灰犀牛”。实行综合系统管理，规范PPP、政府采购和投资基金运行，防止出现新的债务风险。建立省级资源统筹和改革协调机制，在削减存量债务、融资平台转型等方面实行省级统筹，即在省级范围内，统筹财力分配、统筹公共资源全局调整、统筹融资平台转型与改革。根据经济发展和财力状况，采取债务化、处置资产、转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的存量债务规模。二是加快推进财政体制改革，规范中央与地方以及省级以下事权与支出责任的划分，减少共担事权，上移监督责任，建立权责明确、激励相容、运转高效的事权和支出责任划分模式。三是加快地方融资机制改革，建立地方规范的投融资制度，四是加快地方税体系建设，合理确定地方独享税种和构建地方主体税种、地方税权以及地方非税收入，并将地方税改革与公共产权等改革结合起来，增强地方财政防范公共风险的能力。

　　提升财政应对不确定性和保障能力。按照“调规模、优结构、提能力”的原则，优化支出结构和财政资金使用方式，提升财政资金使用效率。首先，消减行政运行的一般性公共支出。加快政府体制和事业单位改革，规范行政事业费的供应范围，大力压缩行政开支等一般性支出。其次，增加保障性和发展性支出。在提高科技、教育、社会保障、公共卫生等社会性支出比例的同时，优化其内部结构，形成公平、科学、高效的社会性支出制度，提升财政防范风险的能力。再次，坚持有为有不为，优化并适当减少经济建设支出。此外，消除财权碎片化，统一财政资金分配权，打造完整、统一的“大预算”，优化善土地出让收入等资金的使用，提高资金的整体配置效益和财政保障能力。（作者陈龙为中国财政科学研究院研究员，授权经济日报-中国经济网发表此文）

转载请注明出处。