解决长江水生生物资源急剧衰退与环境恶化问题的关键，是按照习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”和“山水林田湖草是一个生命共同体”的指示精神，尽快建立长江水生生物资源和环境专项修复制度，完善长江水域水生生物的生态环境补偿制度，推动长江经济带绿色、可持续发展。

　　国研视点

　　韩杨 衣艳荣

　　近日，国务院办公厅印发《关于加强长江水生生物保护工作的意见》，提出到2020年长江流域重点水域实现常年禁捕，对长江水生生物开展生态修复、拯救濒危物种、加强生态环境保护、完善生态补偿等方面提出意见。

　　长江水生生物资源和环境形势严峻、问题突出

　　长江曾是世界上水生生物资源与物种多样性最丰富的河流之一。然而，目前长江水生生物资源和环境面临形势非常严峻、问题十分突出。

　　一是水生生物物种多样性下降，珍稀特有物种濒危。长江流域有水生生物4300余种，白鱀豚、中华鲟、达氏鲟、白鲟、长江江豚等170余种为长江流域特有。近年来，曾有“长江三鲜”美誉的长江鲥鱼、刀鲚和河豚的资源量严重枯竭，江豚等珍稀物种濒危，白鱀豚等部分特有物种已灭绝。

　　二是鱼类资源衰退，经济鱼类资源量接近枯竭。长江渔业年均捕捞量在20世纪50年代为45万吨左右，占全国淡水捕捞产量的60%；近10年来年捕捞量已不足10万吨，仅占全国淡水捕捞渔业产量的0.4%左右。

　　三是水生生物生存环境恶化，重要栖息地功能丧失。根据审计署2018年第3号公告《长江经济带生态环境保护审计结果》显示，截至2017年，长江经济带有2.41万座小水电站，致使长江流域的333条河流、1107公里河段出现不同程度断流，严重阻隔了水生生物的洄游通道；沿岸敏感区域的众多城镇污水处理厂未达排放标准，导致长江水生态环境污染严重，长江水生生物生存环境急剧恶化，局部江段已丧失作为水生生物栖息地功能。

　　长江水生生物资源急剧衰退与环境恶化的主要原因

　　长江水生生物资源急剧衰退与环境恶化的主要原因有以下几方面。

　　一是各类工程建设、沿岸污水排放及航道整治等多种因素破坏了水生生物资源的生存环境。

　　近年来，长江经沿岸有众多的水利水电、石油、化工、钢铁企业，加之沿江城镇密布人口密集，工业、生活污水直排入江导致水生生物生存环境急剧恶化，对水生生物生存环境的影响十分突出，导致水生生物的洄游通道受阻、洄游环境恶化、天然育苗能力下降、生存空间逐渐消失等问题。

　　二是过度捕捞加剧了水生生物资源尤其是经济鱼类资源量的衰退。

　　目前，长江流域登记在册的捕捞渔船11万多艘，涉及近28万人，渔业捕捞能力已超过长江流域水生生物资源的承载力。在庞大的捕捞能力下，当前主要经济鱼类的捕捞速度已远超资源自然繁殖速度，主要经济鱼类如青、草、鲢、鳙等数量锐减，年捕捞量已不足该鱼类品种年总捕捞量的10%。专业捕捞渔民收入普遍低于当地农村居民。长江渔业资源环境与渔民之间已陷入“资源越捕越少，生态越捕越糟，渔民越捕越穷”的恶性循环。

　　三是现有治理措施缺乏资金支持和配套举措。

　　针对长江水生生物资源环境存在的突出问题，近年来国家采取了一些治理措施，但因资金投入不足、缺乏配套举措等原因，治理成效并不明显。主要是：第一，禁捕和增殖放流效果有待提高。渔业部门已实施“禁渔期”制度，但部分放流品种的渔业资源在短期内实现了一定程度的恢复性增长。但从总体上看，还无法抵消因长江水生态环境恶化带来的鱼类资源自然繁殖速度降低和过度捕捞带来的资源衰退。第二，保护区未充分发挥作用。与长江水域面积之广、渔业资源种类之多相比，目前资源保护区覆盖范围仍然较小。另外，由于国家对水生生物保护区没有专门的经费支持，保护区管理机构多数挂靠在地方渔业管理部门，地方政府对保护区的建设和管理缺乏积极性，部分保护区的水生生物资源环境修复效果并不明显。第三，执法难度大。渔业部门开展了关于严厉打击非法捕捞的专项行动，但由于水域监管难于陆域监管，各省市基层渔政力量比较薄弱，难以确保例行巡航检查时间和监管效果。

　　四是流域面积大，涉及省市和部门多，使水生生物资源和环境的综合治理面临较大难度。

　　长江干流自西而东横贯中国，流域面积180万平方公里，面积之大，涉及地区和部门之多，使长江生态环境治理面临较大难度：第一，上中下游水生态环境和水生生物资源禀赋差异大增加了针对性治理的难度。第二，长江水生生物资源治理涉及的省市多、部门多，增加了协调的难度。

　　抓好长江水生生物资源和环境修复的政策建议

　　解决长江水生生物资源急剧衰退与环境恶化问题的关键，是按照习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”和“山水林田湖草是一个生命共同体”的指示精神，尽快建立长江水生生物资源和环境专项修复制度，完善长江水域水生生物的生态环境补偿制度，推动长江经济带绿色、可持续发展。

　　（一）开展水生生物资源修复专项行动。开展长江水域水生生物资源普查，建立水生生物资源监测信息系统。在此基础上，开展长江水生生物资源的专项修复行动。针对一般性水生生物资源，设立长江水生生物资源专项修复资金，继续开展水生生物增殖放流，进一步加大放流的力度和频度；根据水生生物资源繁殖周期，科学合理地设置并延长长江干流及重点水域的“禁渔期”和扩大“禁渔区”范围，推进长江重点水域全面禁捕，使水生生物能够得到有效养护和休养生息。针对珍稀物种特有水生生物资源，加快实施珍稀物种拯救行动计划，确保珍稀物种资源修复得到长期稳定的资金支持，实施以中华鲟、长江江豚、长江鲟等重要珍稀特有水生动物为主的自然资源监测、关键栖息地保护修复、增殖放流、人工保种、迁地保护等措施，逐步改善珍稀物种的濒危程度，提高长江水生生物物种的多样性。

　　（二）开展水生生物生态环境修复专项行动。开展长江水域水生生物生态环境普查，梳理和掌握各类涉水生生物的生态环境隐患和风险，做好长江涉水生生物的环境承载能力的科学评估。在此基础上，开展水生生物生态环境修复专项行动：通过科学调度、优化配置水资源和采取必要的工程措施，修复因水域污染、工程建设、河道（航道）整治、采砂等人为活动遭到破坏或退化的江河鱼类产卵场等重要水域生态天然育苗功能；通过采取闸口改造、建设过鱼设施和实施灌江纳苗等措施，维持江湖水域生态的完整性，恢复江湖鱼类生态洄游通道；通过采取湖泊生物控制、放养滤食鱼类、底栖生物移植和植被修复等措施，对富营养化严重的湖泊、潮间带、河口等水域进行综合治理，逐步恢复水生生物赖以生存的索饵场、越冬场与育肥场等栖息地生态功能。

　　（三）建立长江重点水域禁渔期与禁渔区的捕捞渔民补偿制度。首先，根据长江水生生物资源现状的科学评估，结合水生生物繁殖周期和生物量增长规律，科学划定长江重点水域全面禁捕的范围和期限。其次，加强禁捕区域捕捞渔民情况调查和评估，为建立禁捕补偿制度提供科学支撑。第三，根据各地资源禀赋和生态地位，推进禁捕补偿标准的测算，对长江上中下游进行分类施策。第四，由中央财政根据测算基数安排合理的奖补资金，按退捕任务完成数量切块拨付省级财政，由各地根据当地实际用于退捕转产和禁捕管理相关的合理支出。第五，探索捕捞渔民“禁捕”“退捕”后转产转业新途径，确保渔民长远生计有保障。对符合条件的退捕渔民及时认定为就业困难人员，纳入就业援助体系。比照被征地农民的参保扶持政策，纳入相应社保覆盖范围，解决退捕渔民后顾之忧。对符合享受最低生活保障的退捕渔民，应纳入当地最低生活保障范围。对接渔民上岸安居和农村危房改造等工程，保障退捕渔民住有所居。在重点水域选择一部分熟悉水情的退捕渔民转为护鱼员，既能有效弥补现有渔政执法力量不足，又能拓宽退捕渔民转产就业渠道。

　　（四）建立工程项目水生生物生态环境补偿制度。在对长江流域各类工程项目的环境评估中，要把对水生生物资源和环境、原有长江捕捞渔民生计的影响作为重要内容，确保遭受破坏的水生生物资源和生态得到相应补偿和修复。对水生生物资源及水域生态环境造成破坏的，建设单位应当按照破坏程度，设立专项补偿资金，制订补偿方案或补救措施。

　　（五）根据长江上中下游水生生物资源禀赋条件、生态特征，实行差别化治理。按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，研究提出从源头上系统开展水生生物资源环境修复综合协调治理机制，然后分类施策。一是健全统筹协调机制。坚持长江上下游、左右岸、干支流有机统一的空间布局，厘清中央各部门之间、中央与地方政府之间的权能与责任。加大对渔政执法的资金支持，加强渔政执法力量、规模与基础设施建设，提高渔政执法队伍的专业水平与监管能力。健全中央各部门全面协作、长江各流域地方政府联动等合作治理和联合治理机制，建立统筹协调治理机制。加强信息发布机制，定期向社会公众发布长江水生生物和水域生态环境状况，强化公众参与和监督。二是坚持分类施策。长江经济带各地资源禀赋和生态地位各不相同，经济发展水平差异较大，上游人均GDP只有下游的40%，中游人均GDP也只有下游的50%—60%。长江下游渔民捕捞收入更是远远超过中上游地区，尽管长江中上游地区渔民收入较少，但其生态地位却十分关键和重要。因此，在捕捞渔民“禁捕”“退捕”补偿制度上应坚持因地制宜、分类施策。尤其是对具有重要生态地位的中上游地区应给予更多支持和更高补偿，将其生态优势转化为经济优势，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

　　（韩杨，国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员；衣艳荣，农业农村部长江流域渔政监督管理办公室）

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