摘要：近些年，我国的户籍制度正在稳步向前推进，随着户籍制度的不断优化，广大的人民群众也享受到了户籍制度改革所带来的巨大成果。

　　本报首席记者 梁文艳报道

　　人在城市，户籍在农村，这种现实中的尴尬随着监管层的一纸“公文”有望结束。

　　近日，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》指出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参加国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

　　事实上，实现现代化的都市圈离不开户籍制度的改革。而此次《指导意见》的出台，并不是一个新的户籍制度改革文件，而是近些年来，国家对于户籍制度改革的配套促进文件。

　　其实，在《指导意见》出台前，今年1月份在国务院新闻办举行的发布会上，国家统计局局长宁吉喆在发布会上表示，从城乡结构来看，城镇常住人口83137万人，比上年末增加1790万人；乡村常住人口56401万人，减少1260万人；城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%，比上年末提高1.06个百分点。全国人户分离人口（即居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口）2.86亿人，比上年末减少450万人；其中流动人口2.41亿人，比上年末减少378万人。

　　从以上的数据可以看出，虽然全国人户分离在国家实行户籍制度改革下有所减少，但是，随着社会经济的不断发展，也亟须出台创新的户籍制度改革。

　　新全球智库（中国）城市治理现代化研究院专家乾泉在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，该《指导意见》明确我国将培育发展现代化都市圈，是推动国家治理和城市治理现代化务实的一项重大举措，是让市场来配置资源的大胆尝试。

　　乾泉向记者坦言，户籍制度进一步改革，社会各界为此也呼吁了若干年，传统的户籍制度已经适应不了我国新型城镇化建设的需求，二元户籍制度也成为制约现代化建设经济治理体系的障碍。要实现绿色可持续发展，必须打破户籍制度瓶颈，实现城市圈内区域经济、社会和生态协调可持续发展。

　　“红利”持续释放

　　由于历史原因的存在，我国城乡分割的二元户籍制度也导致了一系列的问题。“现有的户籍制度是我国城乡二元结构的产物，又强化了二元经济结构，户籍制度阻碍劳动力要素自由流动，导致劳动力资源配置扭曲，不利于经济增长。同时，以城市户籍为基础的社会福利和公共服务提供制度，将户籍居民和非户籍居民在城市内部形成新型二元结构，不利于城市社会融合，非户籍人口无法完全共享城镇化成果。”有业内专家指出，都市圈发展是一个经济集聚和人口集聚的过程，人口自由流动是影响都市圈发展质量的重要因素之一。

　　不可否认，缩小城乡差别，实现公共服务均等化的户籍制度改革不仅涉及到亿万群众的切身利益，更是国民平权与政府有效管理的一个体现。

　　事实上，自党的十八大和十八届三中全会以来，我国的户籍制度改革也迎来了全面提速。

　　2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就指出，要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，加快户籍制度改革，不搞指标分配，不搞层层加码。优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落后，有序引导人口流向。

　　尤为一提的是，2014年6月30日中共中央政治局审议通过的推进户籍制度改革最大的亮点就是建立城乡统一的户口登记制度。这一户籍制度的改革，也标志着户籍制度改革进入了全面实施的阶段。

　　同年7月30日，国务院再次发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）强调，建立城乡统一的户口登记制度。随着《意见》的实施，我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理制度也正式退出了历史舞台。

　　尤为一提的是，在这份《意见》出台之前，凝聚了自上而下的“智慧”。据了解，自2013年以来，公安部、国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室以及人力资源社会保障部等12个部门组成专门工作班子，开展研究户籍制度改革的起草工作。

　　户籍制度改革从最初的无户籍从人员获得公民身份、农业转移人口市民化再到积分落户的稳步推进。

　　近些年，我国的户籍制度正在稳步向前推进，随着户籍制度的不断优化，广大的人民群众也享受到了户籍制度改革所带来的巨大成果。

　　障碍仍存

　　2019年1月底，国家卫生健康委流动人口服务中心发布了《流动人口社会融合蓝皮书：中国城市流动人口社会融合评估报告（2018版）》（以下简称《报告》）。

　　《报告》显示，阻碍流动人口在城市融合的制度性障碍仍然存在，城乡“二元”体制的格局没有被打破。流动人口经济融合面临高房价、低水平就业和消费不足三大困境。另外，子女教育问题和社会保障问题成为决定流动人口返乡和留城两大制约因素。

　　国家卫生健康委流动人口服务中心主任肖子华日前撰文称，从实际情况来看，流动人口大多流入了就业机会较多和公共服务较好的大城市，流动人口的大城市偏好与“中小城市优先”的战略导向存在矛盾。

　　据了解，《报告》选取了北京、上海、广东、深圳以外的50个城市为对象，从政治、经济、公共服务、心理文化四个维度对流动人口社会融合总体状况进行了评估。城市规模越大流动人口的落户意愿越强烈，在10个特大城市中，流动人口愿意落户的比例达到39.45%，其他40个大中城市则降低为34.72%“未来户籍制度改革的重点不在户籍本身，而在于利益关系的调整。特别是要逐步剥离依附在户籍制度背后的社会福利和资源配置功能，使户籍制度逐渐回归其应有的登记和统计功能。”肖子华表示，当前改革的步骤主要是中央出台政策，各自根据自身实际制定具体的落实政策。但从实际效果来看，地方政府在推进户籍制度改革的过程中会根据自身的利益权衡，决定户籍的开放程度，造成改革方案在不同类型的城市差别很大。

　　肖子华认为，往往是没人愿意落户的地方户籍开放程度较高，而愿意落户的地方开放程度较低，使户籍改革的效果受到影响。鉴于户籍制度是一个国家的基本制度，所有的国民应该一视同仁，未来的改革应该由中央政府主导，在国家层面进行制度设计和整体推进，降低地方政府的权限，使户籍制度成为流动人口“用脚投票”的一种选择机制。

　　首都经济贸易大学城市经济与公共管理副教授、中共北京市委讲师团宣讲专家王晖在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，户籍制度改革，尤其是户口随着个人走是适应我国城市发展和维护公民自由迁移权的举措，这项改革将进一步促进了社会的公平。但是，任何事情都不可能一蹴而就，户籍改革是个渐进过程，现阶段不可能完全放开户口。

　　也有观点认为，虽然相关部门大力推动城乡居民统一的居住证制度，但实际上，农民的社会保障等福利待遇与城镇居民有明显区别，特别是在非农户籍的流动人口方面，跨省户籍障碍并未有多大的消除。在放开户籍制度的层面上，真正实现能够比较自由落户的也只停留在部分中小城市。

　　事实上，户籍制度改革是一项复杂的系统工程。我国人口众多、城乡和区域发展差距大，再加上不少公共服务和社会福利长期与户籍挂钩等问题，也导致了户籍统筹进展缓慢。

　　不过，加快户籍制度改革也是党中央、国务院重大部署之一。习近平总书记也多次作出重要指示和批示，并先后主持召开中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议和中央政治局会议。李克强总理也主持召开国务院常务会议，研究审议进一步推进户籍制度改革的意见。中央领导也多次听取汇报，开展实地调研，并对户籍制度改革政策研究提出了要求。

　　例如，仅在形成《意见》初稿后，由公安部、国家发展改革委等6个部门负责同志带队分赴东、中、西部省区市广泛征求意见，深入研究论证，并认真开展了政策效果评估和数据测算。其间，认真听取了各地群众特别是广大农民工的意见，听取了人大代表、政协委员和专家学者的意见。国务院办公厅多次召开座谈会、协调会征求各地区各部门的意见。

　　乾泉认为，要打破户籍壁垒需要在国家现有的政策体系下再完善制度设计。当前，户籍制度背后是土地、宅基地资源和住宅用房，而土地所有权是村集体所有，村民享有三十年不变的使用权。这就要求在城镇化过程中，如何处理好农村集体经济组织的地位，及其与农民股权和产权间的关系，切实保障农民和乡村集体经济的合法权益。

　　新型户籍制度成改革焦点

　　在此次的《指导意见》中，记者注意到，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认,加快消除城乡区域间户籍壁垒,统筹推进本地人口和外来人口市民化,促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

　　当前，北京、上海、广东、深圳的城区人口已经超过了1000万大关，属于超级大城市。通过《指导意见》可以看出，除去这四座城市外，在未来，居住地有望成为每个人的户口所在地。

　　王晖表示，此次监管部门提出都市圈户籍改革，也说明了户籍制度改革已经到了非改不可的地步了。

　　“《指导意见》里面提到的北京、上海、广东、深圳四座特大城市，深圳可能还要稍微‘活泛’些，但在未来10-20年内，北京与上海的户籍不会有突破。”王晖向记者举例说，例如，北京有可能在今年9月30日成立中央政务区。其实，从去年9月份，北京的东城以及西城区的户籍已经开始逐渐实行‘封锁’，也就是只准迁出户籍，不准迁入的一个政策。

　　“东城区十二五末2015年常住人口是91万，由于东城区十三五国民经济发展规划我参加了评审，所以，东城区争取在2020年减少到86万。其实，这个力度以及难度是比较大的。这是特大城市的真实情况。”王晖说，除了四座特大城市外的其他都市圈，在城市快速发展的同时，城市中的建筑、家政等行业，农村的农民工、打工族也都到城市工作并暂时居住。但是，这些农民工、打工族由于长期远离自己的家乡也出现了很多的社会问题。例如，由于他们的户籍在农村，虽然人在城市，但他们依然不能够买房，子女不能享受城市户籍上学的待遇等一系列的问题。当前，国家出台《指导意见》，可以说是恰逢其实。

　　相比《指导意见》，在近期召开的全国治安管理工作座谈会上，公安部副部长孙力军对于户籍制度改革方面的阐述较为详细具体。

　　孙力军表示，要全面深化以户籍制度为重点的治安管理改革，加快建立新型户籍制度。除落户超大、特大城市和跨省迁移户口实行审批制外，积极探索试行以经常居住地登记户口制度。

　　孙力军说，要加快完善户口迁移政策，按照“自愿、分类、有序”原则，加快农村转移人口市民化，全面放开重点群体落户限制，尤其是要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，统筹普通劳动者落户和各类人才落户，争取提前完成1亿人进城落户任务。

　　“很明显，我国新型城镇化和工业化迫切需要新的发展空间，城市圈内的乡村有较丰富和优越的土地、湿地、水和生态资源，适时统筹协调发展，户籍制度背后是这些资源的配置效率不高的问题。”乾泉表示，中央也明确，要通过市场来配置资源，以推动我国绿色发展和高质量发展。通过户籍制度改革，一方面让市场手段和政策制度供给同时发挥作用，提高农业人口户籍背后所占用土地的效率，也解决了城市化人力资源短缺的问题，实际上是多赢的。

　　另一方面，能够通过制度改革和政策供给，来调整原来城乡二元社会保障体系和公共服务资源分配的差距，消融原来农村农民与城市居民传统“二元”体制下的这种待遇落差，这也是《指导意见》户籍制度改革与创新设计的初衷。

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