1月24日，出席市政协十三届一次会议的市政协委员刘凝，曾参与控烟条例等地方法规的立法协商。新京报记者 王贵彬 摄
昨日闭幕的北京市政协十三届一次会议上，立法协商成了不少委员关注的热点话题。他们关心的是，如何让这一制度探索在未来北京市立法过程中发挥更积极的作用。记者从北京市政协获悉，本届政协将增强参与立法协商的主动性，并完善立法协商实施办法。
2013年，北京市探索实施立法协商制度，即在地方法规、政府规章等制定过程中专门听取政协委员的意见建议，并将此吸纳到立法中来。
官方数据显示，2013年以来，北京已有7部地方性法规草案和5部政府规章草案“写入”了来自政协委员的意见，其中为公众熟知的还有《北京市大气污染防治条例》《北京市居家养老服务条例》、实施《居住证暂行条例》办法等。
今年1月22日，在北京市政协十三届一次会议开幕式上，大会主席团常务主席吉林指出，立法协商是十八大以来，北京市政协为首都民主政治建设，做出的重大改革探索，为政协协商民主拓展了新领域。
控烟条例据委员建议修改16处“机场火车站是不是要设立单独的吸烟室？”
“控烟条例是防止二手烟对其他人的侵害，单独办公室不影响别人，是不是可以开个口子？”
“一些外地人来北京出差或旅游，宾馆全面禁烟是否现实？是不是可以设立单独吸烟楼层？”
……
5年过去了，北京市政协委员刘凝依旧对北京出台控烟条例前的争锋焦点记忆犹新。
作为从2008年就开始履职的老委员，北京市易行律师事务所主任刘凝从一开始就参与到了立法协商工作中。
《北京市控制吸烟条例》只是刘凝参与协商的地方法规之一。
2014年11月28日，北京市第十四届人大常委会第十五次会议通过了《北京市控制吸烟条例》，并于2015年6月1日起正式施行。
2014年8月，市政协委员刘凝拿到了控烟条例草案的第三稿。作为一项跟每位市民息息相关的地方法规，市人大希望在制定的过程中尽可能多地吸收各方意见，政协恰是一个重要平台。
刘凝记得，控烟条例在制定过程中争议很大，除了文章开头的“三问”，还有另外几个问题被反复讨论：排队时是不是要禁烟？在教育机构附近不应该有烟摊，那范围是50米、100米还是500米？抽烟者走路时拿着烟可能烫到其他人，是不是也要禁烟？
单独办公室能否抽烟也引起了讨论。刘凝回忆称，当时北京市政协委员们的态度是坚决反对，“因为单独办公室也会接待来客，还是会影响到别人。单独办公室一般是领导办公室，领导不带头控烟，说不过去。”
为了了解宾馆是否需要设置吸烟楼层，刘凝和其他市政协委员专门做了调研。结果发现，宾馆单独楼层和整体大楼的通风和空调系统是同一个，这意味着，单独把宾馆的一个楼层改为吸烟楼层是不现实的。
对于学校周边多少米范围内不应该设置烟摊，刘凝说，讨论中认为根据北京的情况，500米并不现实，最后确定不能在100米内卖烟比较合适，“对于行人走路时是否应该禁烟，因为对这种行为执法太难，所以确实很难在法律中确定下来。”
此外委员们的意见还包括，机场火车站是人流量巨大的公共场所，不应该留吸烟室，而应完全禁烟。排队队伍中的抽烟行为应该被禁止，因为其他人无处躲二手烟。
刘凝说，从结果上来看，他们提的意见都被吸收了。
正如他所言，最后出台的控烟条例吸纳政协委员的意见，对草案中的11条16处内容进行了修改完善。如明确规定，所有“带顶带盖”的公共和工作场所都不允许吸烟；在排队等候的队伍中吸烟的，可被处以50元罚款。
委员有提供意见建议的天然优势
其实在控烟条例之前，北京市政协立法协商就已经启动。
北京市政协社会与法制委员会具体负责这项工作。据该委员会办公室主任边健回忆，2013年，北京市人大就《北京市大气污染防治条例(草案)》征求社会各界意见。北京市委和市人大都认为市政协委员有提供意见建议的天然优势。
当时，《北京市大气污染防治条例(草案)》已经在市人大常委会上通过了第三稿。还有一个月时间，这部草案就要在市人大常委会全会上审议表决。
然而就在这一个月里，因为北京市政协全体委员的参与，这部草案发生了改变。
按照北京市委要求，从2013年11月下旬开始，北京市政协通过界别渠道，组织32个界别委员就《北京市大气污染防治条例(草案)》开展立法协商工作。
“上一届市政协700多名政协委员，全员参与了。”北京市政协社会与法制委员会副主任郭宝东向记者表示。
据金莲淑委员回忆，“当时因为是第一次组织，时间比较紧。我们根据人大转交过来的初稿，各界别委员都进行讨论，讨论不拘形式，有的是座谈，有的是通过网络、信函，有的委员不能亲自到座谈现场，就提供一个书面意见，大家都特别积极。”
在这一个月时间内，北京市政协立法协商领导小组办公室把有关上位法的法律法规和北京市有关情况印刷成册，分发给每位委员供其学习。然后把征求意见文件通知到个人，要求每位委员通过微信、邮件、书面等形式向专委会提交意见。
在此基础上，召开多次座谈会收集整理委员们的意见建议，再由专业专家组和法律专家组进行论证。
“法律专家从法理角度讨论意见是否符合上位法，专家组则考量法律法规的出台是否符合实际、是否具有可操作性。”边健介绍。
一个多月间，北京市政协召开界别及专家组座谈会30余次，参加座谈和反馈意见的委员达744人，占委员总数近98%，提出立法意见共998条。
2014年1月22日，北京市第十四届人大二次会议，审议通过了《北京市大气污染防治条例》。北京市政协委员提出的多条立法建议被市人大常委会采纳，对《北京市大气污染防治条例》草案127条中的61条进行了共计83处修改完善。
《北京市大气污染防治条例》出台后，北京市委办公厅印发文件，明确了政协立法协商的内容、程序和工作要求。北京市政协随即研究制定了实施办法。
这套立法协商制度，使得人大和政协不直接发生关系，而是形成了一个“闭环”：对需要协商的重要地方性法规，由市人大常委会党组书面请示北京市委，或者市委提请市政协开展立法协商，由市委将协商事项转市政协办理；市政协在政协委员中开展协商，形成立法建议，由市政协党组报送市委，市委将市政协的立法建议批转市人大常委会党组办理；市人大常委会党组将市政协立法建议的办理情况报告市委，由市委办公厅函告市政协办公厅。
“政协委员不表决法律，只是提出意见建议。这套立法协商制度，最重要的是坚持党的领导”，郭宝东说。
北京市政协的立法协商还分为两个级别：由市人大常委会向全会通过的立法条例，市政协要求全体委员参与；市人大常委会的立法项目，市政协要求相关专委会参与。
确保意见能切中要害 调研“先行”
因为参与控烟条例立法协商，刘凝“恶补”了很多控烟方面的知识，比如世界卫生组织对控烟的要求、中国对世卫组织的承诺等。最后，不抽烟的刘凝也成了控烟领域的半专业人士。
记者了解到，为了保障对法律条文提出的意见能切中要害，立法协商中往往调研“先行”。
刘凝向记者介绍了他在参与控烟条例立法协商中调研的情况。比如宾馆能否设立单独的吸烟楼层，就涉及建筑通风这一专业问题。为此，委员们到有建筑行业背景的委员所在单位调研，“请教是不是可以给单独楼层做一个通风系统，他们通过图和模型，让我们对建筑通风有了直观了解。”
在调研过程中，专业人士又成了这些委员们的智囊团。他们为此给出的意见是，无论是对现有的酒店进行改造还是在新建酒店中做两个通风系统都是不可能的，费用超出想象，技术上也不可能做到，达不到二手烟不影响其他楼层的效果。
开座谈会也是调研的一种形式。
为了给控烟条例草案提意见，市政协在3个月左右的时间内邀请委员们开了10余次座谈会。为了搞清楚学校周边多少米范围内不能卖烟，座谈会请来学校、公益组织、烟草零售个体户和法律专家，“后来我们又实地到东西城几个学校去看，也请北京市教委提供了北京学校的布局情况，我们发现，学校的布局是比较紧凑密集的，和居民区比较近。”
正是有了前期的调研，委员们认为，在学校周边500米范围内不准卖烟很难实现。
北京市政协社法委主任闫满成向记者举例，2017年5月出台的《北京市旅游条例》也经过了立法协商的过程。在讨论的过程中，委员们普遍关注近年来频繁爆出的“一日游”乱象和郊区民宿发展问题，认为如果这些问题不解决好，会制约首都旅游事业的健康发展。
为了让委员们有直观了解，市政协组织委员们到市旅游委视察并听取了相关问题介绍，还到延庆区对京郊民宿的发展情况进行了专题调研。
闫满成说：“通过调研提出的意见建议，可以进一步帮助委员们抓住要害，关注到突出问题。”
立法协商可避免立法“走弯路”
在地方立法的过程中，哪些法律文件会纳入北京市政协协商的范围，进而将委员们的意见写入条文？
闫满成向记者解释道，按照北京市委的要求，市人大和市政府每年年初会分别提出立法协商的计划，报市委同意后，列入当年市政协协商工作的重点议题。
“立法协商的基本考虑是，这个法规规章是涉及广大群众切身利益的、社会影响比较大的。”闫满成说。
记者注意到，2013年到2017年，北京市政协开展的立法协商，除了大气污染防治、控烟，还涉及居家养老、旅游、全民健身、基本住房保障等多个方面，都与民众生活息息相关。
国家行政学院教授汪玉凯对北京探索的立法协商制度给予好评。
汪玉凯说，这一探索开拓了政治协商的新途径，也可以有效避免立法过程中走弯路。尽管人大或相关部门会就立法草案向社会公开征求意见，但是政协本身是一个聚集了各界知识分子、民主党派的平台。
“可以说他们对民意有比较广泛的代表性，并且整体专业水平较高，对政策的把握能力较强，这样提出的意见含金量也更高。”
北京市政协社法委副主任郭宝东从2013年起就参与政协的立法协商工作。他的感受是，政协委员协商的法律法规都涉及具体的条文，法律专业组的很多律师会考量哪条对哪款、哪款对哪事儿、事儿出了怎么办、由谁来办，“修订法律就要精细到这个程度。”
这种“较真儿”显然起了作用。一个直观的体现是，北京控烟立法前经过了多轮的激烈辩论，最终出台的条例在国内外大受好评。世界卫生组织称赞《北京市控制吸烟条例》是中国迄今为止最严格的控烟立法。
在老委员刘凝看来，政协是一个民主协商的重要场所和平台，在这个平台上进行的立法协商质量非常高，而高质量的原因之一是政协能够超脱于部门利益之上。
刘凝说，立法对各方面的利益调整是根本性的，因此博弈也很激烈，立法过程中最怕有部门利益介入，但政协本身没有自己的利益涉入其中。
郭宝东与刘凝持相同的观点。他认为，政协委员在参政议政时会从公众利益角度出发，有利于破除部门利益，体现公平客观。
政协立法协商要更具主动性
新一届政协履职在即，委员们普遍关心，北京市政协立法协商工作要如何进一步推进？
金莲淑参与了这5年来的立法协商工作。在她看来，北京在立法协商方面的流程已经比较完善，但是在每一项法规规章协商的时间上可以再适当宽松。
“尽可能多地给我们更充足的时间，这样调研可以更细致、更深入，讨论更充分，保障意见的质量。如果时间太短可能会考虑不周。”
郭宝东则恰好提到，目前市人大或市政府如果有立法项目，需要政协立法协商，会提前派送到市政协。“现在我们年初就做立法协商计划，请委员们先去调研，充分保障调研时间。”
据了解，本届市政协将在上一届实践基础上，完善《立法协商工作实施办法》。
在闫满成看来，立法协商工作取得了成效、得到了立法部门的认可，但还有继续提升的空间。
他说，今年市政协的立法协商要丰富专家库，聘请不担任政协委员的专业人士参与其中，比如法律专家和相关领域的专家，使协商工作更具专业性和权威性。
“此外，在立法协商的调研上，如何做得更深入、更扎实，真正抓住实际工作中存在的突出问题，使地方立法工作更具指导性和操作性，也需要做更多努力。”
郭宝东也说，政协立法协商要更具主动性，要从社会急需解决的问题入手。政协委员通过调研，认为某部法律需要立或者需要修改，就应该去协商，进而推动列入立法协商计划。
“实际上，人大和政府都已经做到这一点了。去年，就五年立法计划，市人大向市政协询问还有哪些法律法规需要协商，我们也提出了应该纳入立法计划的项目。现在政府每年的立法工作计划都要来政协征求意见。但政协还应该有更多的主动权，积极参与到立法协商工作中去。”
谈及对立法协商工作的期待，老委员刘凝充满信心：“希望我们每次都提出高质量的建议供人大、政府参考，为北京市立法质量提高做贡献。”
新京报记者 何强 王梦遥 李丹丹
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