见习记者 卢常乐 上海报道

　　打造蓝色海湾 严控围填海

　　目前沿海多地已高度重视围填海所造成的近海海洋生态破坏问题。在刚刚结束不久的地方“两会”上，多地将“重视海洋生态环境保护”、“开展海岸带综合保护”，以及实施“蓝色海湾”战略工程等写入了地方2018年政府工作报告之中。

　　2018年，中国蜿蜒近18000公里的海岸线，迎来了史上最严格的围填海管控政策。

　　近日，国家海洋局召开围填海情况新闻发布会，会议透露2018年国家海洋局将实施最严格的围填海管控。要求取消区域建设用海、养殖用海规划制度，已批准的，停止执行。原则上不再审批一般性填海项目等。

　　事实上，近年来国家政策层面就已经逐渐收紧对围填海的管控，从2013年以来，全国围填海的总量呈现出明显下降趋势。2013年全国填海面积达到15413公顷，随后逐年下降。2017年全国围填海面积为5779公顷，比2013年降低了63%。

　　21世纪经济报道记者梳理发现，目前沿海多地已高度重视围填海所造成的近海海洋生态破坏问题。在刚刚结束不久的地方“两会”上，多地将“重视海洋生态环境保护”、“开展海岸带综合保护”，以及实施“蓝色海湾”战略工程等写入了地方2018年政府工作报告之中。

　　受访专家皆表示，2018年全国海岸线地区将在严控围填海的政策下，迎来“蓝色海湾”战略全面加速启动的一年，推进海岸线生态系统修复已经成为多地可持续发展的共识。

　　“史上最严”围填海管控

　　1月17日，国家海洋局召开新闻发布会，出台了“史上最严”围填海管控措施。除了上述已经提到的措施之外，还包括强化海域管理和海岸线保护，制定海域使用权转让管理办法等等。

　　彼时，国家海洋局海域综合管理司司长江华安解释称，今后原则上不再审批一般性填海项目，不再分省份下达围填海计划指标，围填海重点保障国家重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设等4类用海项目。还将利用价格杠杆来加强围填海的管控，大幅提高用海成本。

　　江华安强调，将自然岸线保有率纳入地方政府考核指标，不达标的省份一律不得新申请用海。

　　事实上，“最严围填海管控措施”出台的背后，反映了近年来全国沿海地区普遍存在不合理、违规，甚至违法围填海现象。由此造成了海洋生态环境破坏等一系列问题也开始日益凸显。

　　2017年，国家海洋局组建督察组，分两批对沿海11个省（区、市）开展了围填海专项督察发现，多地集中暴露出三个共性的、突出的问题：一是节约集约利用海域资源的要求贯彻不够彻底。部分地区存在盲目填海，填而未用、长期空置，违规改变围填海用途；二是违法审批，监管失位；三是近岸海域污染防治不力，陆源入海污染源底数不清，局部海域污染依然严重。

　　其中，21世纪经济报道记者从国家海洋局获悉，福建省2010年以来审理审批填海项目382宗，使用近海岸海域9062公顷，侵占了部分沿海湿地。2012年至2017年，江苏省单宗填海项目确权用海面积2328.05公顷，建设项目实际使用面积495.44公顷，开发利用率仅为21.88%。

　　国家海洋局表示，此类情况在浙江、山东等省的沿海地区也不同程度存在。2013年以来，山东省部分市县地区违规办理海域用地手续512宗，大量海域被违规填占。2015年7月以来，浙江省在重点河口海湾违规审批44宗围填海项目。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受21世纪经济报道记者采访时表示，违法、违规围填海的目的主要是巨大的经济利益驱使。

　　“因为土地资源与土地指标的稀缺性，近海地区获得平整土地的成本很高。”李佐军告诉21世纪经济报道记者，在土地成本资源紧缺的沿海地区，围填海被不少地区视为一个成本较低，收益较大的土地获取形式。

　　围填海观念转变

　　21世纪经济报道记者梳理发现，从建国初期至今，全国范围内围填海先后经历了四次大规模的发展阶段，在2013年左右达到高峰期，之后便迅速转入严控阶段。

　　其中，第一阶段是建国初期的围海晒盐；第二阶段是上世纪60年代中期至70年代的围垦海涂扩展农业用地；第三阶段是上世纪80年代中后期至90年代初的滩涂围垦养殖热。

　　进入本世纪，随着沿海地区经济快速发展，新一轮的大规模围填海热潮也在各地掀起。统计数据显示，2008年全国围填海总面积达到了13380平方公里，从1990年开始平均每年新增面积达到285平方公里。

　　受访专家告诉21世纪经济报道记者，本世纪新一轮围填海热潮的兴起，一部分是源于国家或沿海地区经济发展所需，但多数小型围填海工程还是地方受短期经济利益所驱使，对近海生态环境影响巨大。

　　国家海洋局第二研究所研究员苏纪兰在接受21世纪经济报道记者采访时表示，事实上围填海自古便已有之，只是早期受技术条件的限制，围填海是一个缓慢的过程，海洋生态能够逐渐适应，“滩涂可以一面围，一面涨”，现在则完全“跟不上了”。

　　“现代技术下进行围填海有时候一天，或者一夜就可以完成，海洋生态系统已经跟不上破坏了。”他说。

　　苏纪兰告诉21世纪经济报道记者，过分的围填海会对近海海洋生态系统中的渔业、海洋净化，以及沿岸环境保护等具有很大的破坏性。一方面，陆源污染物的增多使得海水富营养化，产生赤潮；另一方面，过分围填海导致近海湿地的大面积消失，许多海洋中的鱼类繁殖失去孵化之地，破坏海洋生态平衡。

　　21世纪经济报道记者梳理发现，2012年是国家层面政策开始转向从严管控的转折期。

　　2012年10月10日，国务院批复了包括浙江在内的沿海8省市2011年到2020年的海洋功能区划，规定了包括浙江在内8省市到2020年的围填海规模控制指标。在此影响下，一年后的2013年，全国围填海面积高涨至15414公顷。

　　与此同时，国家战略层面也开始着手进行管控。2012年，十八大报告中提出要“保护海洋生态环境”。此后，2013年3月召开的十二届全国人大一次会议上，政府工作报告中明确提出了“加强海洋综合管理，保护国家海洋生态环境”等要求。

　　基于此，围填海审批逐渐收紧，2016年围填海的计划下达指标较2012年高峰期已经下降了67%，2017年更是全面暂停了下达地方围填海计划指标。在实际填海面积方面，2013年以后全国围填海面积开始逐年下降，年均下降幅度为22%。

　　而针对目前地方上存在的违规、违法围填海行为，2017年国家海洋局对11个省（区、市）开展的围填海专项督察后，采取了严厉的惩罚措施。到今年1月中旬，第一批6省市（区）已经反馈了意见，政府已经责令整改842件，立案处罚262件，罚款12.47亿元。

　　多地启动“蓝色海湾”行动

　　针对目前围填海活动存在的突出问题，国家海洋局近期表示，下一步将压实地方政府在海洋生态修复工作中的主体责任，并通过奖补资金等手段方式鼓励支持地方政府开展修复工程。

　　而严控围填海，正是我国进行以“蓝色海湾”为代号的海洋生态整治修复工作中的重要一环。

　　国家海洋局表示，计划到2020年，完成不少于66个海湾的整治，完成不少于50个生态岛礁工程，修复岸线不少于2000公里，修复滨海湿地面积不少于1.8万公顷。到2025年，近岸海域水质量得到明显改善。

　　事实上，目前多个沿海地区也在当前经济效益和环境保护的选择题中，逐渐认识到后者的重要性。在今年陆续结束的地方“两会”中，21世纪经济报道记者注意到，已有超过10个沿海地区将“蓝色海湾”纳入到2018年的政府工作报告之中。

　　例如，1月25日，山东省在政府工作报告中提出“高度重视海洋生态环境保护，开展海岸带综合保护与利用试点，扎实推进长岛海洋生态保护和持续发展”。

　　1月23日，海南省在政府工作报告中提出，巩固海岸带开发与保护整治专项行动成果，开展蓝色海湾整治行动，推进海洋生态修复，加强珊瑚礁、砗磲、红树林等重点物种种群保护。

　　除了在省级层面，不少沿海主要城市也纷纷明确了“蓝色海湾”战略定位。如，今年广东省珠海市政府工作报告指出，2018年要继续开展蓝色海湾和海洋牧场建设；江苏省连云港(601008,股吧)市在2018年政府工作报告中提出，争取国家“蓝色海湾”、“生态岛礁”工程；山东省青岛、日照、威海等市也都在今年明确提出了开展蓝色海湾整治行动的计划。

　　除此之外，还有部分沿海城市也将此前开展的蓝色海湾行动所取得的成绩“晒”进了2017年的政府工作“成绩单”里。

　　21世纪经济报道记者发现，浙江省舟山市在政府工作报告中指出，蓝色海湾整治行动扎实推进，顺利通过中央环保督察和国家海洋督察；福建省厦门市政府工作报告中指出，2017年厦门市完成营造林4.1万亩，海沧湾整治成为蓝色海湾国家示范工程。

　　李佐军表示，从“十三五”规划开始，全国各沿海地区便开始强调蓝色海湾的整治行动，将海岸线视为国土的重要组成部分，污染治理和生态恢复行动力图要实现全覆盖。

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